20世纪90年代，俄罗斯进行了大规模的私有化。由于现实结果与其初衷相差甚远，私有化成为苏联解体20年来俄罗斯社会争议最大的问题之一。普京执政前8年，对私有化政策进行了调整。2017年5月，普京即将开始第三个总统任期，私有化仍将是其施政方针的重要组成部分。与20世纪90年代相比，今天俄罗斯推行私有化的内外环境、政策目标均发生了重大变化。但略论俄罗斯私有化的作用和教训，探讨其未来发展的“路线图”仍具有重要的理论意义和现实意义。 普京第二任期内，俄罗斯政治舞台力量对比和局势均发生了重大变化，国家政治经济走上正常发展轨道的基础已经奠定。在处理与寡头的关系上，则是进一步强化国家对经济的干预和主导影响，彻底摆脱叶利钦时期寡头凌驾于政府之上、干预政治经济的模式，通过市场和司法手段，拆分私人寡头公司，促进国企强强联合，组建超大型国家企业，强化国家对战略性行业的掌控，推行公私合营模式，用国家资本主义取代寡头资本主义。借助打击寡头的机会，俄政府成功收回并管控了大多数传媒机构和能源、银行、航空、核能、军火出口等主要战略性产业及装备工业。同时确定涉及国防、石油、天然气、运输、电力、外贸、银行、渔业、钢铁制造业等领域的1063家大中型公司为国有战略公司，规定政府无权对这些战略公司实行私有化。俄还任命政府高官直接到战略性公司兼职，力图通过国家控制资源主导发展的方式来确保战略性公司的增长。在新组建的六大国家企业中，监事会主席分别由政府总理、副总理、总统办公厅主任、部长担任，普京亲自担任新组建的国家开发银行监事会主席。据俄“三家对话”投资银行和“专家杂志400强”保守估计，2004—2017年间，国有股在俄资本市场中的占比从24％上升到40％，2017年达到50％。1997—2017年，国有经济比重从30％反弹至67％，银行业、加工业、石油天然气行业中国有股份占比分别达到60％、50％和45％。期间，私有化基本处于停滞状态，每年的私有化计划实际都完不成任务。 三、私有化再起争论 “梅普”时期，俄罗斯私有化再度引起世人高度关注。2017年11月27日，普京总理签署政府令，批准了《201l一2017年联邦资产私有化预测计划和私有化基本方针》。根据该规划，俄拟于2017—2017年对包括10家超大型国有企业、117家联邦单一制国企、854家股份企业、10家有限责任企业和73处不动产在内的国有资产实施私有化，范围涵盖金融、石油、电力、粮食、运输、农业、化工、石化等行业，预计收益达1万亿卢布，约合350亿美元。10家超大型国有企业股权出售比例分别为：俄罗斯石油企业拟出售25％－1股、俄水电企业7.97％－1股、俄联合船舶企业50％-1股、联邦电网企业4l11％-1股、外贸银行35％-1股、储蓄银行7l58％-1股、俄农业银行25％-1股、联合粮食企业100％、俄铁路企业25％-1股、俄农业租赁企业50％-1股。俄在公布私有化计划后又陆续出台具体实施办法，包括公开拍卖、IPO、股权置换和直接交易等。 此次私有化计划是在受国际金融危机作用，俄10年来首度出现预算赤字、现代化计划受阻的背景下出台的，筹资增加预算收入和提高国有资产管理效率是其基本目的。值得关注的是，此次私有化计划虽然高调开始，雄心勃勃，但实际推进却拖沓缓慢，雷声大雨点小。2017年，除外贸银行完成出售10％股份的交易(交易额为957亿卢布，约合32亿美元)任务外，储蓄银行出售7.6％股份、外贸银行再出售10％股份的计划被推迟到2017年，包括俄罗斯石油企业在内的国有能源企业，以及一些基础设施企业的私有化情况或不明朗，或大大推迟。 导致新一轮私有化计划推迟的缘由是，国际油价高企使俄罗斯2017年预算执行情况好于预期，通过私有化筹资的迫切性放缓，俄对超大型国企进行私有化的政治意愿减弱。更重要的是，俄高层和政府内部对私有化仍存歧见。在政府内部，以主管能源的副总理谢钦和经济发展部为代表的两派针锋相对。谢钦认为，不仅应该保证私有化的经济效益，也要保留计划出售的国有企业的“战略性责任”。关系到国家利益的经济命脉和战略行业(如能源)应该掌握在国家手中，从而能够集中精力开发大型项目，以提高俄罗斯的经济增幅和竞争力。2017年10月，谢钦致信普京，建议推迟大型能源企业的私有化，提出不能以低于IPO的价格出售俄罗斯石油企业、储蓄银行和外贸银行的股份，要求彻底取消境外石油企业的私有化计划。普京对此作出了回应，同意在私有化组织工作中考虑谢钦的建议。而俄经济发展部认为，过高的国有比例作用了经济的正常发展，导致竞争萎缩，投资环境恶化。为了提高国有资产的管理质量，必须限制国有经济的规模，不能随意以国家利益为借口来进行扩张。没有必要推迟对包括俄罗斯石油企业、统一电力系统、联邦电网企业、俄罗斯水电企业在内的国企进行私有化的日程。 在决策层，总统梅德韦杰夫和总理普京对私有化的声音也不一致。梅德韦杰夫一直主张扩大俄罗斯的私有化计划，多次批评政府职能部门作风拖延，要求提出更加激进的私有化建议。2017年4月，梅德韦杰夫总统提出废除政府副总理及部长在其主管领域内大型国企董事会和金融董事会或监事会任职的做法，3名副总理和5名现职部长已相继从任职企业董事会退出。2017年4月10日，梅德韦杰夫召开“开放的政府”会议，要求政府在年内制定一份国有资产清单，并对进人该清单的国有资产提交私有化路线图，提出“政府应该拿出勇气，全面实施私有化，特别是推进那些已经确定的方案”。(梅德韦杰夫在“开放的政府”会议上的讲话，2017年4月10日)总理普京对私有化问题一向态度慎重，虽多次表示将继续推进私有化，但要求政府根据国际市场行情调整私有化步骤，按市场实际价值出售国有资产。2017年4月4日，总理发言人称，5月7日普京总统就职前不再商讨私有化问题。普京在总理任内将搁置国企私有化方案。2017年4月11日，普京在俄国家杜马作2017年政府工作报告时表示，对私有化问题仍需审慎考虑。 四、私有化发展“路线图” 从目前情况看，俄罗斯私有化政策走向大体有两种前景：一是普京就职总统后会责成新组阁的梅德韦杰夫重审私有化方案，延缓甚至搁置私有化方案；二是私有化方案将搁置争议，待梅德韦杰夫就任总理后协调争议，确定最终方案后启动。但无论是哪种前景，以下几点可以基本肯定： 1.俄不会重复上世纪90年代的大规模私有化。与上世纪90年代相比，当前俄罗斯经济发展的国内外环境和私有化政策目标已发生本质变化，俄罗斯的市场经济体制框架已基本确立，其所有制结构将进一步完善而不是大规模改变。 2.政府仍将保留对战略公司的绝对控股权。这是俄罗斯新一轮私有化的前提。按照规定，在按计划出售规定比例的国有股权后，国家在特大型国企中持股比例为50％/1股到75％/1股，仍持有控股权或绝对控股权，在多数公司仍保留控股权。俄政府还将针对具有高投资吸引力的股份制公司定专门的私有化方法。从实质看，私有化不会改变俄所有制结构，也不会弱化政府对战略性公司的调控能力。 3.将根据市场变化重新确定私有化时间表。2017年俄国内市场条件不佳，大型国企囿于体制问题，短期内无法启动私有化。加之欧美处于债务危机压力无力收购，俄大企业股票市值普遍下跌。未来俄将根据市场变化重新确定私有化时间表，出售方案亦可能会出现新的调整。俄表示将在对全球市场走势作出预测后确定是否出售大国企股份，俄需要在最有利的条件下出售，而不是廉价拍卖。 4.国有经济比例或降低。从俄当前面对的人世对市场化要求提高的压力和经济现代化的现实要求看，都必须限制国有经济规模，提高国有资产的管理质量，促进结构改革和提高公司效率。从现有的思路看，国有资本将退出俄现代商业舰队企业、谢列梅杰沃国际机场、国际统一电力系统企业、对外贸易银行、俄罗斯水电企业、俄罗斯石油企业等大型企业，国家只保留在这些企业的“金股”，对一些国有全资企业将减持国有股份至75％。 5.吸引外资改善经济结构成为私有化的重要目标。俄推行现代化计划离不开外资的参与，未来俄会吸引国内外知名投行和银行参与私有化，通过市场评估，采取透明和有效的程序，在公开和平等的条件下出售国有资产。俄将降低外资进入战略性产业的门槛，以吸引更多的战略投资者。 (作者：中国社会科学院俄罗斯东欧中亚探讨所探讨员) |
