摘 要：经过几十年的发展，德国已经实现循环经济法制化。德国循环经济立法具有法学体系完善，可操作性强，主体权责明确，立法制度科学、务实、先进等特征。对德国循环经济立法实践的研讨，无疑会给中国循环经济立法一些有益的启示。
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关键词：德国；循环经济立法；中国；启示
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）19-0294-03
引言
20世纪60 年代，美国经济学家K.鲍尔丁首次提出“循环经济”这一说法。1990年，英国环境经济学家珀斯和特纳在《自然资源和环境经济学》（Economics of Natural Resources and the Environment）一书中正式使用了“循环经济”一词。意为：在人、自然环境和科学技术的大系统内，改变生产要素投入、生产者生产、产品消费和废弃物产生的传统运转程序，由资源消耗型线型增长经济，转变成通过资源循环利用形成的生态型集约型经济[1]。环境为经济提供原材料和能源，原材料再通过生产过程转化为消费品，能源为生产提供燃料，最终将这些原材料和能源转化成废物而重新返回到环境当中去。这是一个全新的理念和价值观，它把人、自然环境、科学技术等要素有机地融为一体，促进了三者之间的和谐平衡发展。
20世纪90年代，发展循环经济已经成为国际社会的重要趋势之一。先进的经济模式需要与之配套的管理制度和规章，科学合理的循环经济法学制度可以优化社会的资源配置，有效降低循环经济的运行成本。发达国家经过长期的实践和总结，形成了科学系统的循环经济法学体系，为循环经济的运行服务。中国从20世纪90年代开始引入对于循环经济的思想，但循环经济立法仍然存在众多缺陷，尚处于起步阶段，需要不断地学习、借鉴、发展。
一、德国循环经济立法的近况
德国的循环经济立法一直位居世界前列，是最早开始打造循环经济法制体系的国家之一，经过实践检验，卓有成效。据相关资料统计，德国各联邦和各州现有与循环经济相关的法学法规共8 000部左右，加上欧盟共同遵循的400部环境法，已形成了庞大的法学体系网络。
德国的循环经济最开始起步于垃圾处理，德国政府于1972年制定实施了《废弃物处理法》。1986年，政府将之修改为《废弃物限制处理法》，立法目的由最初的“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免产生废弃物”。随后，相关立法迅速发展，逐渐扩散转移到了生产和消费的各个领域。
1991年，德国首次根据从资源到产品，再到资源的循环经济思路制定了《包装废物处理法》（于2000年和2001年两次修订），该法致力于减轻填埋和焚烧处理垃圾的压力，要求生产商和经销商尽可能减少商品包装物，并要求设计成可回收利用的商品。
1994年，德国颁布了综合性的《循环经济和废物处置法》。该法将资源闭路循环的循环经济思想从商品包装拓展到社会相关领域，包括原料的加工到产品的运输再到废物的处理，均要遵循循环经济的准则。《循环经济和废物处置法》在德国循环经济立法发展史中很有代表性，它特别强调生产者的责任，要求生产者负责产品的整个生命周期，规定首要的废物管理手段应该是生产者生产时尽量避免产生废弃物，其次才是对已经产生的废物进行循环利用和资源转化处置。
1996年10月，德国政府制定了《循环经济法》，该法的核心思想是尽量将更多的物质资料处理保持在生产圈里。《循环经济法》相关于以前的法学做出了更明确的规定：首先，生产过程中应该避免产生废物，否则必须对材料或能源进行充分利用，只有两者都难以实现的情况下才可以对废物进行环境能够承受的清除；其次，要求工商业者从研制新产品开始，就要考虑废物的清除问题，产品的设计必须是在技术上经济上可行的前提下，遵循寿命长、维修拆除便利、可重新利用的准则，实行从摇篮到坟墓的一站式责任制；最后，生产者必须承担废物利用或清除的一切费用。《循环经济法》的制定和应用对废物清除和资源循环利用起到了明显的推动影响。
这些法学法规从单一领域扩散到各个领域和各个生产环节，利用产品责任制加强公司责任心，逐渐细化减少废物产生、资源循环利用和处置的规定，有效地节约了资源并彻底改变了产品设计、生产、回收的模式。
二、对德国循环经济立法的评价
1.立法理念先进。德国循环经济立法由垃圾分类处理和资源化再循环利用升华而来，把废弃物再利用提高到循环经济立法准则的高度让德国循环经济立法和普通环境保护法相比有着明显的区别。资源再化再利用这一立法理念更能彰显循环经济的核心观点，保证了德国循环经济的发展并最终实现资源生态价值的市场化。如德国首部系统的循环经济法《循环经济和废物处置法》就明确指出关于不可避免产生的垃圾必须要寻求最大限度的再利用。再如1999年德国制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》。2000年，德国政府颁布了《可再生能源促进法》，该法明确指出，开发再生能源的公司可以获得政府的政策性补助。在这一系列法学政策的鼓动下，德国新生了很多可再生能源开发企业从而更大程度上保证了德国循环经济的发展，同时也为德国环保提供了有益的帮助[2]。
2.单行法完善，可操作性强。一个成熟的法学体系必然要建立在单行法完善的基础之上，德国的循环经济法学体系按效力从低到高，共分两个层次：指导性的法学和具体可操作性的单行法。除上文述及的指导性纲领性法学外，还有农业和自然保护法、有机物处理条例、废旧汽车处理条例、污水污泥管理条例、废木材处理条例、电子废物和电力设备处理条例、废物管理技术指南、城市固体废物管理技术指南等系列有针对性的单行法。单行法的丰富和完善有效地补充了整个法学体系，使整个法学体系可操作性极强。德国在《循环经济和废物处置法》的框架下，还根据各个行业的不同情况，分别制定了促进各行业废物再利用的法规，如《废旧汽车处理条例》、《废电池处理条例》、《有机物处理条例》、《废木材处理条例》、《电子废物和电力设备处理条例》以及《废物管理技术指南》、《城市固体废物管理技术指南》等[3]。这一系列的单行法的制定和实施大大加强了循环经济立法的可操作性，从不同区域层次角度推进了循环经济的发展。 3.相关主体权责分明。德国在循环经济立法中明确合理地分配了各个主体的义务责任。在《循环经济和废物处置法》中第一次确立了生产废物最小化、污染者承担治理义务与政府和民间合作三项准则[4]。循环经济立法体系规定了消费者、地方政府、公司和国家各方应尽的义务和责任：国家主要承担制定再生利用政策方法和生态保护政策方法的主要责任；公司主要是在生产、销售全方面承担相关的循环责任；消费者主要承担尽量循环使用产品，尽量抑制废弃物的产生，并适当处置废弃物的责任。其中，公司是生产的主体，也是循环经济实践的主体，所以德国政府在立法时特别注重对公司的法学强制责任。如德国的《限制废车条例》规定汽车制造商必须承担回收废旧车的义务，《促进建立循环型社会基本法》明确规定生产者对他们的产品从产地到最后处理负主要责任。这样就达到了从生产的源头上控制废弃物的产生及其资源化处理的目的，抓住了建设循环型社会的主要矛盾。
4.立法注重技术创新与宣传教育。德国循环经济立法注重技术创新与宣传教育。德国的立法规定，谁开发、生产加工和经营的产品，谁就要承担满足循环经济目的的产品责任。这样就促使生产者不得不通过技术进步来解决生产中的废弃物的处理与资源化问题，并在生产中注重清洁生产技术的创新。欧盟的《废物指令》规定：依据“污染者负担”的准则，减去废物处理的任何收益，废物处理的费用应当由废物收集者、持有者或处理废物的相关公司承担。这样，生产公司从经济利益的角度出发，不得不注重清洁生产与资源化技术的研发，否则将导致生产成本的增加，公司利润下降，竞争力减弱。另外，德国的立法也很注意对公众的循环经济观念的宣传、教育和学习，政府每年对公众关于循环经济的责任进行广泛的宣传，从孩子的教育就开始注重环保教育，宣传教育涉及到生活的各个阶层和方方面面。
三、中国循环经济立法近况
通过多年的探究和发展，中国循环经济立法取得了巨大的成就，但是就现阶段来说中国循环经济立法仍然存在诸多问题。
1.再利用和资源化准则立法没有实质进展。《循环经济促进法》出台之前中国涉及循环经济的法学条款多集中于环境相关的法学法规之中，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等；其中涉及到资源回收利用方面的有1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，其中第4条规定提到“国家鼓励，支持展开清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和方法”[5]。笔者认为这一规定体现了中国循环经济立法理念相对的滞后。中国再利用和资源化的立法仍然只是浮于表面，并没有得到实质性的发展，涉及到资源回收再利用的法学仍然相当笼统，德语论文范文，如包装废品、农业废弃物、工业废弃物、废玻璃、废塑料、旧家电、建筑废弃物、废旧汽车等废物循环利用问题还没有实质性的专项立法[6]。
2.体系不完善，配套单行立法不足。早在改革开放初期中国就制定了环境保护的基本法《环境保护法》，随着对环境保护的逐步重视，中国政府又以该法为总纲领，进行了大量环保方面的立法修订。截至2017年底，中国在节能方面制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法学法规；在环境保护方面制定了《规划环境作用评价条例》和《水土保持法》；在清洁卫生生产方面制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》；明确提出循环经济这个概念的只有《循环经济促进法》和《对于加快发展循环经济的若干意见》。
由此可以看出，德语毕业论文，中国已经初步建立了基础的环保法学体系。实践证明，这一环保法学体系也对推动中国环境保护和资源集约化利用发挥了积极重要的影响。但与德国相比，这一法学体系的根本目标是保护环境，而并不是促进循环经济的发展，尽管环境保护与循环经济存在一定的交叉关系，但是，毕竟不能划等号。缺乏促进循环经济发展的专门法学为国家可持续发展战略提供法学支持和依据，一定程度上制约了中国循环经济的发展。
配套单行法方面仍存在不足。尽管《中华人民共和国循环经济促进法》于2017年得以正式实施，但从严格意义上来说该促进法只是从宏观上对今后循环经济立法进行一个方向性的指引，仍然需要通过更多的单行法和相应的政策来对循环经济法学体系进行完善。如刺激废物再利用这方面，配套单行法的缺失导致逆向物流系统无法形成，从而资源再生利用这一回流产业无法找到明确的市场定位，从根源上作用了该产业的发展。
3.法学责任分担不合理。循环经济立法目标的实现，单靠生产者承担责任是不够的，必须把整个社会都调动起来使公司、政府、公众三者之间适当分责。而中国近况则是公司承担大部分责任，公众并没有承担必须的法学责任或义务。责任分担不均衡导致中国生产和消费无法实现良性互动，如《废弃家电及电子产品回收处理管理条例》这一类以消费废弃物回收为主体的条例就显得苍白无力，从根本上难以得到有效的执行。
四、德国循环经济立法对中国的启示
中国作为一个发展中国家，地区和地区之间发展极不平衡，自然条件东南西北各不相同，环境问题十分复杂。要想在全社会范围内建立循环经济体系，需要做到在不同的层次与阶段按实际情况循序渐进，这是一项十分复杂、系统、长期的工程。因此，中国的循环经济立法应坚持从实际出发、有计划地一步步实施，以突出重点兼顾一般等准则，借鉴国外成熟经验，逐步制定完善的循环经济法学法规。借鉴德国的经验，并从中国法学体系的特有结构出发，中国循环经济法学体系的构建可从以下三个方面着手：
1.从实际出发，转变循环经济立法理念。现阶段，中国生产活动中资源消耗依然很高，以减量化准则为主导的准则依然是循环经济立法的主导准则。立法虽然对资源回收再利用提出了相关要求，但扩展不够内容大多过于笼统，无法适应当前循环经济的发展。纵观发达国家的循环经济立法，几乎都是以再利用和资源化准则作为循环经济法立法的主导。因此，随着中国可持续发展战略的进一步深入，再利用和资源化这一立法准则必须尽快提高到和减量化准则同等的地位，这既是中国循环经济立法发展到现阶段必须面临的紧迫问题，也是未来中国循环经济立法发展的必然趋势[6]。 2.完善循环经济立法体系。完善现有的循环经济基本法，使其更具有总领性。中国已经于2017年制定了总纲式的《中华人民共和国循环经济促进法》，为循环经济立法指明了总方向，但配套立法还不够完善，目前主要需要在循环经济实施与科技实践相结合已经相对成熟的主要领域和环节专项立法，如制定《建筑材料循环法》、《食品资源循环法》、《废旧汽车回收法》以及《家用电器回收法》等。然后将这些法细化，形成与之配套的实施条例和细则，增强其在实践中的可操作性。
3.明确相关主体权责。生产者直接负责产品从生产到回收到循环利用的全过程，社会消费者通过消费间接承担环保义务是最好的循环经济模式。由于产品，尤其是日常生活消费品，分散在广大消费者手中，单个消费者的制造的生活废弃物看似不会对生态环境造成太大作用，但整个社会消费者制造的生活废弃物集中在一起则会对生态环境造成规模化的效应。这种分散性使承担废旧产品的回收利用责任主体难以界定和确认。我们以往的观点是，关于单个消费者来说，个体废弃物制造不会对环境造成太大不利作用；关于生产者来说，其仅仅限于在生产过程中付出了使用生态环境的费用。但废旧产品的回收利用所带来的环境质量改善，却能使社会每个成员受益。所以，这就造成了各扫门前雪的状况，没有形成连续的资源环境循环系统。因此，在确定废旧产品回收利用的成本承担主体时，应摒弃现有的“由污染者负责治理”的准则，而应该遵循“由受益者负责付费”的准则，即将生产者行为责任由生产领域扩充到消费领域，由其承担回收利用废旧产品的义务，但事实上承担经济责任的费用则是间接地从全社会的消费群体的付费中获得的。这样，全社会性的义务责任分担制才能形成有效的良性循环体系。
4.注重公民宣传教育。注重主流媒体对循环经济法学的宣传，使得循环经济的功用和必须性深入人心。中国国民目前关于环保这个概念已经有一定的认识，但仍然对循环经济以及资源再利用这个理念相对陌生。这需要政府加大法学宣传力度，从法学上突出循环经济执行的必要性。同时，循环经济执行不仅仅是公司的责任，更需要公民作为一般消费者积极配合执行。
结论
通过对德国循环经济立法特征和中国循环经济立法近况的略论比较，可以得知中国的循环经济立法与之相比还有差距。首先要尽快完善循环经济基本法，形成完整的立法体系，其次应明确相关主体权责，同时注重公民宣传教育。只有不断学习先进国家的立法经验，并结合国情实际应用到立法实践中去，才能提高中国循环经济立法水平。
参考文献：
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[3] 潘善斌.国外循环经济立法及其对中国的启示[J].江淮论坛，2017，（5）.
[4] 国家环境保护总局政策法规司，编译.循环经济立法选择[M].北京：中国科学技术出版社，2017：118.
[5] 孙佑海.循环经济立法问题探讨[J].环境保护，2017，（1）.
[6] 邱国侠，田万程.中国循环经济法学规制问题剖析[J].法制与社会，2017，（5）.
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