【摘 要】日本从20世纪80年代中后期开始实行的教育市场化改革,所谓的新自由主义教育改革已经迎来了二十多年的岁月。日本的新自由主义教育改革也是与其它国家的改革同样以“市场化”、“放宽限制”、“地方分权”以及“教育民营化”为主要的特征被广泛地采用到实际政策当中。但是,这个以市场化为主导新自由主义教育改革在这二十多年当中并没有得到政策者们所想像的预期效果,反而不但给教育事业带来了巨大的打击,还间接的助长了社会两极化矛盾。
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【关键词】教育市场化 新自由主义 学校选择
【中图分类号】G511【文献标识码】A【文章编号】1006-9682(2017)09-0035-03
【Abstract】Japan started the education marketability reform since the mid and late1980s. The so-called neoliberalism educational reform had already been implemented for more than 20 years. Japan’s neoliberalism educational reform, similar to other national reforms, takes “marketability”, “deregulation”, “decentralization” as well as “education privatization” as the main characteristic the actual policy. But, this marketability in the neoliberalism educational reform did not to fuofill the expectation of the policy makers. Instead, it has brought a huge blow for the education system, and also indirectly has encouraged the social polarization.
【Key words】Marketization of education Neoliberalism School choice
20世纪80年代中后期以来,日本的教育界一直围绕着一个题目进行着争论,那就是以教育市场化为主要特征的新自由主义教育改革。当然,参与这次争论的探讨者当中有支持的,有反对的,也有一些是持有中立的立场,迟迟没有表态自己属于哪一方。虽然他们如此激烈的争论没能有效地作用到改革的进程,相反却促进了这次革命的进展,政府相继出台了以教育市场化为主导的一系列新政策并逐步实施。但是,是什么导致了80年代的日本形成了如此的局面呢?要想说明这个问题我们不得不先了解一下这个时期的世界经济的变化,以及它对日本经济所产生的作用,因为这才是引起上述争论的最主要的原因。
1980年,日本经济遇到了前所未有的萧条导致经济增长率的停滞,并带来了国家财政的恶化。在这种情况下,政府建立了临时行政调查会对经济增长的缓慢状况进行调查,他们认为,由于高度经济成长期间,公共部门的扩张导致了今天的经济不景气现象。于是他们对其采取了彻底性的改革政策。此时采用的政策就是根据美国新自由主义经济学家的思想,即批判国家干涉倡导自由竞争为主导的经济市场化改革。所谓的新自由主义就是指,推进强有力的个人私有权,在自由市场和自由贸易为特征的制度范围内,通过个人公司活动的自由以及能力的无限制的发挥,从而达到最大限度的财富和福利的政治经济实践的理论。
这种经济理论是在1970年的世界性经济不景气的背景下抵抗凯恩斯主义经济学而产生的,1980年登上历史舞台,随后逐渐形成了主流意识形态。以弗里德曼等人为代表的新自由主义经济学家们一直把从来的福利国家看成公共社会的独占,并认为这种独占从根本解除的最良药方就是市场。他们主张市场才能够满足个人的欲望,甚至把个人的自由能够有效地调整,也可以改变福利国家的弊端。他们甚至强调这种理念也适合应用到公共教育领域,试图以此种方式进行教育改革。新自由主义者们出于这种理念把公共教育的运营好比市场经济,按照市场经济的自由竞争机制来打破教育中曾有的官僚化与集权制,以至改善公立学校的机能。但是,新自由主义在教育领域中出现的时候总是倡导教育“自由化”,把学校选择制作为一个改革措施来引进政策领域。就这样以市场化为主导的世界性的新自由主义教育改革开始席卷发达国家和发展中国家的教育政策。同时新自由主义的教育改革是以“市场化”、“放宽限制”、“地方分权” 以及“教育民营化”为主要的特征被各国采用到实际政策当中。
对于这个问题有很多国内外探讨者把“学校选择”也说成是新自由主义教育改革的一个重要特征,但是本人认为把学校选择与其说新自由主义的特征,不如说它是新自由主义理论的一个附属特性,换言之,它是一种手段而不是一种属性。首先是美国把这种以市场化为前提的学校选择制度导入到教育改革政策之中,让公立学校和私立学校站在一个起跑线上让它们自由竞争,由此提高教育效率以及学生的学力成绩。在美国这种教育制度出台以后,欧洲有些国家特别是英国也及时的导入了此类政策。想把原来的已经不怎么受欢迎的公共教育制度试图重新改组。在这方面日本也不例外,在1984年至1987年之间,被临时设置的教育审议会提出了教育自由化改革路线,即通过教育中的放宽限制以及提供教育服务主体的多元化来扩大受教育人群的教育选择机会,这种教育市场化改革,人们把它称之为新自由主义教育改革。
虽然日本政府1980年中期已经开始摸索引入以市场为基础的新自由主义教育改革的路线,但并非一切都是顺理成章地完成一系列的政策改变。在这方面日本政府也是利用了渐进的方式来实现他们的教育改革,教育探讨者们就把它称之为“曲折”状态的改革。日本的新自由主义教育改革最初是从“义务教育国库负担金制度”改订以后开始实施,继而以构造改革为名的路线之下展开了“放宽限制”、“教育民营化”和“地方分权化”等制度的调整。但是,进入21世纪以后日本的诸如此类的教育改革被进一步推广,甚至把教育基本法也改成明显以新自由主义理念为特色的法规来实行。此阶段日本的新自由主义教育改革是以个人自由为口号的学校选择制度为主要手段而展开,把学校看成是一个服务机构,把教育看成是一种商品,把学生和家长看作是以挑选优良商品的主体,让他们自由选择愿意去的学校,想以此种措施来刺激学校让他们互相竞争,以至于最终提高教育质量和学生的学力成绩。
但是,国家把教育事业完全看成一个市场服务对象来提供时,他们采取了一个经济学的手法,就是所谓的“主人――代理人”理论(Principal-Agent Theory)。这个“主人――代理人”理论原本是1970年代新制度派经济学(New Institutional Economics)的一个概念,它便被新自由主义教育改革中所应用,主要表现在当事者之间根据契约形成的委托(Principal)和受委托(Agent)联系。教育学者世取山洋介提出了教育领域中出现的“主人――代理人”理论特征。他认为主人能否顺利完成目标的主要障碍是主人与代理人之间存在着各自掌握的情报,他们各自掌握的情报信息互相不对称,因为代理人对劳动内容很精通,所以他们知道怎么偷工减料,还有主人和代理人的目的不一致也可能导致双方产生矛盾。
但是,政策制定者们为了避免这类矛盾,附加了以下三个方面的内容来制约代理人的行为:其一是针对代理人所做的行为,设定一个详细的标准,并明确指出他们要做什么。第二是让代理人对于设定标准的进行情况说明责任,以便确认它是否履行主人的意思行使,第三,为了更顺利地达到双方达成的标准,把代理人组织起来让他们互相竞争,还为了刺激代理人的干劲,根据结果进行奖惩等评价制度。在日本教育改革中这种制度理论是以“国家(主人)”→“教育委员会(主人或代理人)”→“学校(主人或代理人)”→“教师(代理人)”的联系形式依次起着连锁影响。根据上述略论我们不难看出以市场化为主导的日本新自由主义教育改革是在表面上采取了分权化的形式,而实际上在教育领域中的国家的职能更加被强化,实质上还是一种中央统制的设置系统。
可是,这种学校选择制度为主要手段进行的市场化教育改革并没有取得政策制定者所想象的那样预期的结果,反而把公共教育事业拉近了一个深渊的山谷,还出现了前所未有的政策性矛盾和教育差距等新问题。譬如,根据学校选择结果进行的学校评价等方法,也就是被学生和家长所受欢迎的学校能够得到较多的教育预算分配,导致了一些传统学校迫不得已停办或者政策性的被合并的状况,结果形成了学校之间、地区之间,甚至是社会人和社会人之间有了一定的差距,在社会上也出现了“胜组人群”和“败组人群”等新词语。这就意味着日本的新自由主义教育改革不只是给教育领域带来了灾难,而且还促进了社会阶层的进一步固定化,把原有的资本主义社会矛盾进一步扩大,甚至到了无可收拾的地步。政府政策制定者们则把这种现象声称是个人责任,把一切责任推卸到个人身上,是因为他们努力程度不够才会落入败组人群当中,认为这才是根本的原因所在。
如今在日本,这种以新自由主义教育改革的浪潮仍是一个很敏感的话题,教育探讨者们对此持有不同的态度。总体而言,大部分学者是持有反对态度来看待这种行政性导入的新自由主义教育改革。同时他们积极从各方面进行立案探讨,指出政府到现在为止导入的教育改革是失败的,他们认为不应该把作为一个公共事业的教育整个地抛入到经济领域,用经济理论来进行制度改进。也有些学者认为如此的新自由主义教育改革的政策性目的不是什么学生学力成绩和教育质量的提高,而是通过政府对办教育责任的缩小来减少在教育领域内的国家投入才是一个根本的原因。换句话说,国家办教育的功能只限于财政支出一方面,其余的部分都依赖于市场去调整,让非政府组织或个人来提供教育服务,采取“小政府”论来实现。有探讨证明,日本政府在这种教育改革行使之下,2017年进行了义务教育费国库负担法的改正,把国库负担比例从二分之一降低到了三分之一。
日本的高等教育改革也是按照新自由主义的理念进行的,随着市场机制的引入,国立学院的学费也因此逐渐上涨,有探讨表明,近年的国立学院学费收取额比1980年初期上涨了十几倍。还有把学院设置基准放宽的同时,导入了外部评价制度,因此学院不得不基于评价获取竞争性的经费来维持生存。2017年开始实行的国立学院独立法人化改革也不例外,通过国立学院的法人化改制实行按照市场竞争的原理来提供运营费用的交付。但是,有些探讨者指出,这些政策改制是等于对学院之间的差距的放弃并强化了学院竞争淘汰,以至于事实上扩大了国立和私立差距,学校规模之间的差距以及地方之间的差距。也有探讨者认为,政府实施了国立学院独立法人化以后减少了不少教育投资,不久的将来学院必然会面临破产或者被叫停的现象。
虽然现在从美国开始蔓延到全球各地的经济危机给各国的经济发展带来了极大的打击与损失,不论是发达国家还是发展中国家都不可避免地投入国家财政来试图想缓解国内的经济膨胀,甚至想方设法激活劳动力市场来解决日益严峻的工人失业问题。还有些国家的学者和政策决定者皆认为,这次经济危机是新自由主义所导致的后果,应该是把以国际化为名以美国为首的世界秩序进行更改的时候了,应该结束这个“人们一直是做市场的奴隶”的时代,还有些人建议取而代之成立一个“新的经济组织”,这是迫不及待的新任务。在这种情形之下,无论是经济政策还是教育制度方面,就是处于新自由主义状态的日本也没能避免世界性经济危机所带来的打击,甚至他们的经济增长率和工人失业率均陷入了高度成长期以来最低的水准。可是如上所说的世界性的经济制度变迁争论和国内探讨者们的批判,并没能够作用到政府一直所提倡的按照市场化为主导的新自由主义教育改革方针。
日本政府2017年12月开始施行的新教育基本法是意味着新自由主义教育改革立法的具体化,从此他们的新自由主义教育改革进展得到了法学的保障。在这种趋势之下,2017年4月份开始实施全国统一学力测验,同年6月份又进行了学校教育法,教育职员资格证法以及对于地方教育行政组织及其运营法等的修正。政府之所以修正诸如此类的教育法规,是为了政府更顺利地按照新自由主义的逻辑进行教育评价,把学校的责任更为明确化,采取惩罚的方法等统制管理,其结果只是减少了教育财政的费用支出。
总之,从1980年中旬开始,日本政府在教育领域引进了以市场化为主导的新自由主义教育改革,把有限的教育资源以自由竞争的方式进行分配,以此提高学校办学效率,提高学生学力成绩。在教育政策当中他们采取了与政治,经济体制领域相伴而行的“放宽限制――实行中高一贯制学校制度”、“学校选择制度――中小学校一定程度上自由选择学校的认可”、“地方分权――推进分权改革,下放地方和学校的自主权”以及“国立学院独立法人化”等方法进行改革。它的实质是把公共教育事业抛入市场之内,把它化成是一个私有行为,政府只管财政支出,其余的部分由市场来调整。这种教育改革是以个人自由为口号的“学校选择”制度为主要手段而展开,即把学校看成是一个服务机构,把教育看成是一种商品,把学生和家长看作是以挑选优良商品的主体让他们自由选择愿意去的学校。就这样,国家把教育事业完全看成一个市场服务对象来提供时,他们采取了经济学的手法――“主人――代理人”理论。在教育中这种理论是以“国家(主人)”→“教育委员会(主人或代理人)”→“学校(主人或代理人)”→“教师(代理人)”的联系形式依次起着连锁反应,最后起到了中央统制的影响,还达到了减少中央教育经费的目的。但是,进入21世纪以后日本的新自由主义教育改革被进一步推广,甚至把教育基本法也改成明显以新自由主义理念为特色的法规来实行。
但是,学校选择制度为主要手段进行的市场化教育改革并没有取得提高学生学力成绩等预期结果,反而出现了前所未有的政策性矛盾和教育格差等新问题,还间接的导致了社会矛盾的进一步扩大,并出现了所谓“胜组人群”和“败组人群”之分现象。从此,我们不难看出,日本的新自由主义教育改革不只是给教育领域带来了灾难,而且还促进了社会阶层的进一步固定化,把原有的资本主义社会矛盾进一步扩大,甚至到了无可收拾的地步。因此,我们应该以批判的眼光看待资本主义国家正在实行的新自由主义的教育市场化。
参考文献
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