[摘要] 作为现代民主政治的一种基本理念和发展结果,责任政府已经为各个国家普遍接受。要真正认识责任政府的基本内涵,使之在现实中更具操作性和可行性,需要站在依法治国的高度,将责任政府纳入法治建设框架内进行考虑。本文试以行政法为切入点,着重从行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救四方面来略论责任政府及其构建。
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　　[关键词]行政法 责任政府 构建
　　
　　我国改革开放三十年以来,在民主化浪潮的作用下,一方面,我国公民的权利意识、民主意识和法治精神开始觉醒,为了更好的实现并维护自身权利和利益,广大公民开始呼唤和关注政府责任;另一反面,当下我国正处在体制转轨和社会转型的特殊历史时期,社会矛盾和社会利益纠纷错综复杂,一旦处理不善,将直接危及到我国政府执政的合法性基础,因此,强化政府责任已成为当下巩固政府合法性基础的必然选择。另外,各种突发公共事件和重大责任事故频发,更加引起了社会对政府责任的关注。尤其是2003年春季爆发的“非典”疫情,暴露出各种责任问题的薄弱环节,从而使政府责任问题更加凸显。
　　 “人们在设计政府模式的时候,提出许多种政府类型, 如有限政府、效率政府、廉价政府、服务政府、法治政府,等等,但是最关键的还是责任政府。只要一个政府真正成为责任政府,那么,它也就会是是一个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府”。如今,但关于我们国家的政府和人民来讲,如何一方面从理论上阐明并认识责任政府的基本内涵,另一反面又从现实中将责任政府理念付诸实践真正实现责任政府,仍有很长的路要走。笔者认为,在我国政治和行政现代化改革逐步推进的今天,要真正认识责任政府的基本内涵,在现实中更具操作性和可行性,需要站在依法治国的高度,将责任政府纳入法治建设框架内进行考虑。本文试从行政法的视角来略论责任政府及其构建。
　　一、行政法语境下责任政府的内涵
　　“现代行政法以制约与规范行政权为宗旨,以保护公民、法人及其他组织的合法权益为根本目的。因而,现代行政法也就成了行政权力与公民权利关系的调节器,成为防止政府专制、保障公民权利的机制体系”[2]。按照行政法的要求,行政主体要在法定权限内依法行使人民赋予的行政权力,充分尊重行政公民权利和法治权威,坚持对行政相对人负责,对宪法和法学负责,自觉接受社会和公众监督,对因违法或不当行使行政权造成的损害及时予以补救,并勇于主动承担相应的法学后果,积极维护相对人合法权益并增进社会福利。因此,行政法语境下的责任政府必然的符合行政法的要求。
　　第一,现代行政法的重要任务就是制约和规范行政权,约束行政主体的行政行为,所以,责任政府必然是能够将行政权限定一定的规范内,依法行使行政权的政府。责任政府是与现代民主政治相联系的,是现代民主政治的产物,其理论依据也源于现代民主政治理念,尤其是权力在民的人民主权理念和法治精神,“民主政治和民主行政在本质上必然是责任政府”[3]。所以行政法语境下的责任政府应当强调法学的至上性和权威性。行政主体的一切行为必须以宪法和法学为准绳,做到对法学负责。
　　第二,行政法的重要意义在于通过规制行政主体行为,保护行政相对人的合法权利。因此,一个负责任的政府必须承担起对社会和公民的责任。“在现代民主政治中,政府的权利虽然是有限的,但政府对公民负有的责任是无限的。也就是说,不论在公共领域还是私人领域,只要是关系到公民利益的事,政府都应当负起责任来,这种责任是无法用数量的多少来衡量的”[4]。尽管各位学者对责任的定位、责任形式、对谁负责和如何负责的看法不尽相同,但是都肯定并强调了政府对社会和公民的责任性,要求“在人民与政府的关系上,必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变”[5]。
　　第三,当行政主体违法行政,对相对人的权利造成伤害时,行政法就会做为一种控制和调节机制通过惩罚侵权者和补偿受害者来发挥影响。因此,在行政法语境下,“所谓责任政府并不是一种意志表示,而是一种政治准则,以及建立在这种政治准则基础上的政府责任制度”6。一旦政府权力背离人民主权对公民和社会造成损害,责任政府就可以作为一种机制追究其责任,使之承担否定性法学后果。“政府受托执掌社会公共权力,作为权力之本源的人民按照法定程序(主要是通过其民意机构),可以对政府及其官员的严重失职行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复;可以对政府及其官员的严重失职行为采取更进一步的方法……以使之承担再起行使权力过程中所产生的不当行为或不利后果的直接或间接责任”[7]。
　　二、行政法语境下责任政府的构建
　　“行政法是对于行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救的法学规范的总称,主要用于调整行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系,尤其是调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系”[8]。我们以这一定义为切入点,试从行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救四方面构建责任政府。
　　(一)构建责任政府首先必须明确行政权力的授予、界限和责任
　　首先,一个负责任的政府必须明确其行政权的来源,要明确对对其负责的最终权力主体。在我国,一切权力属于人民,行政权也必须是源自人民的授予,所以行政主体作为行政权的行使者,必须要对公民负责,具体来讲就是对由人民代表组成的人民代表大会及其制定的宪法和法学负责。行政主体享有哪些行政权力都要由宪法和法学明确授予。对行政权来讲,法无明文规定即禁止。这其中内含着责任政府对政治责任的规定。其次,责任政府要明确行政权的权限,也就是要明确行政主体可以在多大范围内行使其权力。行政权限是指行政主体行使职权所不能逾越的范围和界限,它规定着权力与权力之间的界限。行政权限实质上是行政主体内部权力的划分,规定着行政组织内部不同主体间纵向或横向的权力关系。一个负责任的行政主体必须在法定的权限范围内活动,越权将会视为无效。再次,权力本身意味着责任,没有责任的权力不是合法的权力。行政责任有广义和狭义之分,“广义的行政责任,是指行政法学关系主体按照行政法学规范的要求在具体的行政法学关系中所应承担的义务,它包括两个方面的内容:一是指行政法学关系主体必须依法进行一定的作为或者不作为;二是行政法学关系主体由于没有履行或者没有正确履行其应履行的义务而引起的一定的否定性的法学后果。狭义的行政责任,是指行政法学关系主体因违反行政法学规范义务而引起的,依法必须承担的法学责任,即行政违法以及部分行政不当所引起的否定性的法学后果”[9]。这里需要指出两点,其一,行政责任包括行政主体的行政责任和行政相对人的行政责任,因为我们涉及的是对责任政府的理解,所以在这里只将其规定为行政主体的责任;其二,张成福教授还对政府责任做了更广义的理解,“从最广以上来看,政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的方法,公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲,政府的责任意味着政府的社会回应”[10]。我认为,这一层面的政府责任涉及到政府内在的责任心和主动精神,只能通过相应的制度设计将其逐渐内化,但无法从制度层面上做直接的规定。因此,从行政法的角度看,行政主体责任的设定不仅要规定其违法行政所要承担的否定性法学后果,还要明确其作为行政主体在法定权力范围内作为或不作为的义务和职责,这就内涵了责任政府对行政责任和法学责任的要求。

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