摘要：俄罗斯自加入博洛尼亚协定后，在教育领域实施了一系列改革，其中最核心的就是大学管理体制改革，由中央集权制向分权制转变。但由于集权制的惯性影响，俄罗斯大学自治依然存在许多问题，如分权后的大学集权、大学财经权的缩小等，俄罗斯高等教育领域需要进一步深化体制改革，重构大学管理体系与治理结构。
外语论文网 www.waiyulw.com
关键词：俄罗斯；大学自治；管理体制
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2017）11-0091-05
2003年，俄罗斯加入博洛尼亚协定，意味着俄罗斯同意在教育领域实施改革。这也是欧洲大学“大宪章”所规定的。在欧洲大学的“大宪章”（博洛尼亚协定，于1988年9月18日通过）里，大学自治准则是大学最基本的准则之一。“大宪章”指出，“大学是一个建立在各阶层基础上的自治机构，社会各阶层根据地域特征、历史传统，按照不同方式联合在一起。为了适应周围环境的要求，大学的教学与科研应是道德和理智的，不屈服于政治权力和经济压力。”这一定义预示着俄罗斯教育系统将进行一系列的重大变革，因为这预示着许多大学将变成新的法权组织--自治教育组织形式。
一、俄罗斯大学自治的历史回顾
俄罗斯高校自治始于1804年大学章程的宣布，并于1835年废止，其兴废并未列入俄罗斯大事年表。此后历经多次兴废，最后沙皇政府于1910年及1911年先后两次作出宣布，完全取消了大学自治。
在1917年，争取大学自治与学术自由成了十月革命的一部分，教授们期待通过十月革命获得广泛的大学自治权。1918年，第三次全俄代表大会在相关分会上讨论了教育系统的改革，并建立了起草决定方案的委员会，委员会起草了大学改革提要提交俄共中央政治局商议。然而，据大学改革提要起草者波克洛夫斯基回忆，列宁否决了大学自治的要求，“他断然拒绝了资产阶级的自治思想，且自治这个词要毫不留情地从大学提要中消失。”
另外，国家高等教育史探讨者昌巴里索夫写到，“在人民委员会中立宪民主党教授提出的‘自治’意向并没有遭到反对”。起初人民委员会中主管高校事务的部门叫“大学自治部”。鲁纳察尔斯基此后也承认，人民委员会起初是按“自由主义方式”对待高校改革的。教授们坚持大学自治的要求，阻挠大学章程的通过，因此被称为“旧式大学知识分子”的反动势力。为了监管大学活动，国家教育委员会于1918年9月向大学开始派遣政委，他们进入到大学的领导核心，有权否决所在单位的决定，由于《俄罗斯大学条例》没有未通过，行政规章中采用的只是《某些大学之条例》。
教授们与政府的对抗还在继续，1921-1922年的冬春之交这种对抗达到了白热化程度。1930年，第一个大学章程生效。许多高等教育著名活动家或被挤出高校或遭镇压，高校中由行政指挥教育的管理体系得以确立。这种情况一直持续到1990年，此后，高校才发挥它应有的自治功能，但还是受到严格的限制。
在1987年改革之初，无论是出版物还是官方文件对高校自治只字未提，尽管里面也强调，苏联高校的民主准则会得到进一步发展。如在《国家高等、中等专业教育改革的基本方向》决议中即专门安排了一章，强调改善中央对人才培养体系、人员进修以及人才专业水平提高的集权管理，同时扩大高校民主管理范围、高校自主权及创造方面的主动权。也就是说，要扩大高等及中等专业学校的权力与责任，凡涉及教学问题、学生培养问题、教学科研及财经活动，包括教学人员编制的调整、行政管理人员及教辅人员编辑的调整（在经费与编制总数额定框架内）都应当由高校自主决定。材料里着重强调了三点：第一，要改善中央对教育系统的集权管理；第二，要扩大高等及中等专业学校在教学、学生培养、教学科研、财经活动等方面的权力与责任；第三，建立物质奖励基金，以激励工作人员在教学一科研过程中获得高水平的成果。
这些条款都带有建设性的特点，目的不是破坏中央集权管理，而是对它进行改善。1985-1990年改革加快了速度，对国家行政体系的批评之声不断增长。在这种情况下给高校提供自治权的问题也随之提出。1990年5月11日，莫斯科举行了全国性的大学校长会议，时任总统戈尔巴乔夫参加了这次会议。校长们给国家领导人提出了高校自治问题，会议最后通过了《高校自治基本准则宣言和成立全苏大学校长协会的决定》。苏联国家教育主席雅戈瑾对会议材料及上述《宣言》进行了解释。一方面，不同的大学可以有不同的自治形式与自治程度。所有大学都应拥有权力，但某些权力只能是某些大学拥有。另一方面，大学自主权应当得到由苏联部长会议通过的大学章程的保护，而如果大学章程是由部长会议通过确认，那么国家监督机关就要付诸实施。
另外，戈尔巴乔夫还于1990年10月12日签署了一份《高校的地位》决议。该决议指出，国家社会经济改革所取得的深层次成效以及社会道德进步与精神进步在很大程度上取决于文化及每个人个性的长期创造性发展。要完成这一目标，就必须要求整个人民教育系统（包括学校）自由而高效地发挥其功能。这份决议预见到了这样一次机会，即应依照高校倡议给予高校自治组织的地位，并根据苏联法学及各加盟共和国法学制定本校章程。
二、俄罗斯大学自治近况
1991年12月25日，苏联宣布解体，原苏联加盟共和国俄罗斯开始重构大学与政府之间的关系，赋予大学独立法人地位，并在组织人事、学术、行政和财政方面给予了高等学校更多的自主权。
1.出台了一系列有关大学自治方面的法规与文件
苏联解体前后，加盟共和国俄罗斯在新的国家体制中采取了一系列非常重要的方法，这些方法改变了教育的原貌。1991年，俄罗斯颁布联邦总统令《对于在俄罗斯联邦国家机关、机构及组织中停止政治党派及群众性社会运动的决定》，禁止政治党派干预教育机构的活动。俄罗斯学者认为，这是恢复高校自治的重要条件之一。
1992年，俄罗斯联邦政府通过了《教育法》，教育法第2条确定了国家在教育领域的政策准则，包括：教育自由与教育多元化、教育管理的民主性与国家一社会性、教育机构自治等。之后在《教育法》基础上又制定了《俄罗斯联邦高等职业教育机构（高等学校）教育条例》，该条例于1993年6月26日由俄罗斯联邦政府一部长会议表决通过，而后该条例又于2001年由俄联邦政府加以修订并重新表决通过。无论是第一次决议还是第二次决议对高校自治都有很清楚的表述。 1996年，俄罗斯《高等及大学后职业教育法》问世。该法学中的第3条《大学自治与学术自由》写道：第一，大学自治就是大学自主选择与配备人员，并根据法学与大学章程自主实施教学、科研、财经及其他活动；第二，大学要对个人、社会、国家承担自己的责任；大学举办者以及颁发教育许可证的国家教育管理机关在其权限范围内实施对大学管理，并监控大学活动是否与大学章程所确定的目标相符。
2017年和2017年俄罗斯分别出台了自治机构法和国立（市立）非营利自治组织法。这两个法令的目的是把教育机构改造成具有法权组织形式的学校。其中第一个文件确定了自治机构的法学地位、自治机构的创办程序、改组与撤销、财产的构成与使用程序、自治机构的管理准则、自治机构与创办者及公民方之间的关系原则、自治机构在履行自己义务方面的责任。
上述这些法学强化了高校的自治权力，同时限制了权力部门特别是教育管理部门对大学内部事务的干预。政府对大学的作用被限于职能层面，包括法学空间、税务制度、所有制关系、社会资源分配以及监控学校是否按办学许可证要求进行办学等。
2.大学自治初见成效
在一系列法学保障下，俄罗斯大学自治取得了一些成效：
第一，大学在组织政策方面拥有了相当大的自主权。例如可自主确定管理结构、职责分配、人员编制以及员工的招聘与选拔问题。大学职能机构及管理部门的组成（如职员全体大会、教学委员会、教研室）都属于大学自主权行使范畴。招生名额也可自主确定，但是需遵守办学许可证为其规定的数额。
第二，大学在教学领域有了较大的自治权。大学在学校章程、办学许可证及国家登记证框架下实施教育过程，可自主制订教学计划、课程大纲，对学生学习成绩与鉴定实施监控，这种自治是每所大学都具备的。有一些学校则拥有更多的自治和特权。前总统梅德韦杰夫曾签署过一项法令，批准俄两所主要大学莫斯科大学和圣·彼得堡大学拥有更多的自主权，这两所大学可以自主制定本校教育大纲标准及人才培养规格与要求。
第三，大学开始拥有财务自治权。开放了大学对本校职工的报酬支付权限，包括工资标准的制定、建立在学校自身财经基础上的职务工资、津贴、职务工资补贴标准以及奖金发放程序与标准。
第四，大学自治准则在学校的章程里得到强化。例如：在莫斯科国立工业大学章程的第5.1条提出，“莫斯科国立工业大学拥有自治权，并对每位学生、社会、国家负责。根据俄联邦法学及本校章程自主选择与配备人员，自主从事教育、科研、财经等活动。”有关自治问题在章程大学管理部分也有所提及。章程的相关条例体现了俄政府71号令的规定，根据这一规定，“大学管理应遵照联邦法学、大学章程以及与创办方签订的合约，并在一长制与委员会制相结合准则上加以实施。”
总之，俄罗斯在赋予大学自治权问题上成效明显，除了以上所提四个主要方面外，还包括：（1）建立了校长遴选制；（2）赋予校长指派副校长的权力；（3）有权自己制定人员编制报表并确定大学的编制；（4）在《国家教育标准》基础上可自主确定教学计划与教学大纲；（5）取消大学教师教学工作量的严格规定；（6）有权形成内部管理结构，并有权设置各部门（分校除外）有权开展活动，包括经营活动；（7）有权支配因开展自主活动所获得的收入；（8）有权创办各类组织；（9）允许大学内部兼职；（10）有权提供相关教育大纲及国家教育标准未作规定的有偿补充教育服务，有权租赁或出租财产，包括创办方提供给大学的财产。
三、俄罗斯大学自治的发展趋势
1.从中派主义自治模式向自由主义自治模式转变
国外有学者在略论大学自治的世界实践后指出，现今存在三种自治模式：自由主义自治模式、有限自治模式和中派主义自治模式。自由主义模式以美国、英国、加拿大为代表，主要特征是广泛意义上的大学自治。而在有限自治模式中，国家权力机关不仅控制高校创新与发展的进程、积极参与高校内部事务，也控制高等教育系统的人才培养过程。属于中派主义模式的则有法国、德国、俄罗斯，其特征是大学在教学、科研、行政及财务方面拥有自治权，同时大学与政府的关系受法令、政令及国家管理机关规章的控制和规制。目前，俄罗斯并不满足于中派主义自治模式。随着大学自治改革的不断深入，自治模式的分权管理越来越受到俄罗斯大学的青睐。但也有一些学者对这种转变持批评态度：“在这样的情况下贸然转向分权管理并致力于自由主义自治模式而不考虑曾经带给俄罗斯教育辉煌的一些因素，这是俄罗斯近年教育质量下降的原因之一。诚然，大学需要自治，但改革者们在保障自治的同时却忘记了‘责任’二字，要知道，俄语毕业论文，俄罗斯过去教育质量的保障靠的就是责任。”
2.致力于抛开国家拨款，进行自主融资
在以前，俄罗斯大学的运转资金主要依靠国家拨款。既然是国家拨款，那么国家就有义务和权力监管大学事务。这就导致了大学与国家的矛盾：一方面大学需要充分的自治权。另一方面国家又想控制大学。大学自主融资后，这一矛盾有望得到解决。目前，俄罗斯在教育领域正着手大规模的改革，这种改革隐含了政府的愿望，那就是要把大批高校推向市场。之所以得出这样的结论，主要出于以下几个事实：
第一，俄语论文范文，在一些法学中，暂停教育机构私有化这一规定被取消；第二，改革方案中明确指出“在过渡期大学可适当保持原所有制并在俄联邦管理之下”。这就意味着，随着时间的推移一大批高校将不再属于国有。国家不再给大学拨款，而要靠大学自主融资。大学被投向市场后，将会变成独立法人的自治机构。随着《自治机构法案》的通过，教育机构确实有机会成为自治机构，但至今还没有一所大学利用这种机会。对于国家对高校的拨款问题，有俄罗斯学者指出：“一方面要考虑俄教育系统多年的传统，另一方面，当国家给大学拨款时，事实上已经剥夺了大学的某些自治权，综合以上因素。应该赞同给大学乃至一切教育机构提供自治的必要性。而在以前，没有国家及全社会的财经援助未必能行得通，但应该往这方面努力。总之，国家对大学的拨款可以被视为国家投资形式”。
3.重构管理体系与治理结构
赋予大学自治权后，大学拥有了许多以前没有的权力。国立大学自主权的扩大也为其自身带来了风险，不可避免地要求大学提高管理人员的质量，因为在大学法权地位与管理体系之间存在着一种最为直接的关系，也就是说，在提供给大学宽泛自治权时要求大学重构其管理体系。例如：成立监视委员会，审查自治机构财务方案、活动报告、财产使用情况、财务计划执行情况以及年度会计报表，审查完善财产分配的提案（指自治机构无权自主支配的财产）和大型购买的提案，对自治机构的会计审计以及对审计单位的结论进行审查等。
结语
俄罗斯大学自治自沙皇时代开始至现在已走过了200多年的历史，然而其自治程度并未达到英美等国的水平。导致这种现象的原因是多方面的，但政治因素是主要原因。由于原苏联集权体制的强大惯性，使俄罗斯大学自治面临诸多问题，如财经自治权的缩小、分权后的大学集权等。其中，财经自治权的缩小主要表现为在新版《高等及大学后职业教育法》及《教育法》中删除了高校在财务方面的一些权力，如“高校可在银行及其他信贷机构开设账户、存储资金，并可实施各类结算、信贷及现金业务，包括外汇业务”一条就被新版《高等及大学后职业教育法》删除；分权后的大学集权主要表现为决策权下放到高校后，权力集中在“学校高层”，大学校长的权力进一步膨胀，而迫切需要办学自主权的院、系一级却没有真正的权力。因此，俄罗斯大学自治水平的提升，需要进一步深化体制改革，把办学自主权切实落实到学术基层。当前，俄罗斯正着手体制转型，这无疑给大学自治注入了强心剂。据调查显示，肯定俄罗斯大学在财务、人员保障、制定规划、设立大学分支机构等方面享有充分自治的人数比例，分别达52.1%、89.5%、80.0%和84.5%。
另外，俄罗斯推行自由主义自治模式也难行得通，因为他国再好的制度设计，如果没有相应的文化环境作基础，那也是南橘北枳。显然，当下俄罗斯尚未形成英、美等国这样的宽松自治环境。至于将某些大学投向市场，这有其可取之处。一方面大学在私有化后，将变成独立的法人自治机构，享有高度自治；另一方面国家也可减轻财经负担，从自治角度看，这无疑具有积极意义。
（责任编辑 朱玉成） | 
