摘 要:行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分制度。每个国家都依据各自国情选择行政区划制度。历经二十年的探究与改革,俄罗斯联邦行政区划得到很大的发展与完善。俄罗斯行政区划改革的经验和教训,对我国的行政区划改革有很大的启示意义。 外语论文网 www.waiyulw.com 关键词:俄罗斯联邦;行政区划;条约联邦制;协商联邦制;联邦区 中图分类号:K512.92 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2017)06-0023-02 行政区划是国家区域治理的基本手段之一,可以反映出国家利益在各个地方的分配关系准则。本文通过对当代俄罗斯行政区划演变的解析,研讨俄罗斯在行政区划改革上的利弊得失,为我国行政区划改革提供有益的借鉴。 一、20世纪90年代俄罗斯的行政区划 1991年苏联解体后,作为前苏联的最大加盟国和唯一合法继承国,俄罗斯承袭了前苏联时期的诸多政治制度,其中包括行政区划准则。苏联在法学上实行的是联邦制,但在其高度集中的计划经济体制之下,联邦制名存实亡,并在很大程度上限制了各民族区域的发展自主性,导致了各地区发展水平的不平衡。尤其到20世纪80年代中期以后,苏联联邦制受到很大挑战,各加盟国之间、俄罗斯民族与少数民族之间、少数民族之间的矛盾日益凸显,国家面临解体的危机加深。最终,在联邦制危机、国内政治经济危机和西方“和平演变”的共同影响下,苏联解体。 作为俄罗斯联邦首任总统叶利钦所面临的国家局面也异常危险。其面临的主要问题大致可以分为如下几点:(1)俄罗斯的民族问题已十分突出,俄罗斯族与各少数民族之间的矛盾愈演愈烈,严重威胁联邦的统一。(2)苏联解体导致地方保护主义盛行,地方分裂势力抬头。(3)各地区存在着严重的发展不平衡性,经济发展程度悬殊。(4)人民生活水平普遍不高,国家凝聚力和向心力严重削弱。 调整俄罗斯行政区划是叶利钦执政时期为解决上述问题所采取的重要举措。根据当时所面临的国内形势,俄罗斯先后探究实行了两种联邦制模式――条约联邦制和协商联邦制。 (一)条约联邦制 为进一步遏制地方分裂倾向,弱化地方的主权要求,避免导致俄罗斯联邦解体,1992年3月在联邦中央承认各加盟共和国是俄罗斯联邦中的主权共和国,并保证州、自治州、边疆区、自治专区、联邦直辖市和加盟共和国一样,享有联邦主体地位,经过艰难谈判,最终与各联邦主体达成一系列联邦条约。当时,俄罗斯在没有宪法条文明确规定联邦中央与联邦主体关系的情况下签订了《联邦条约》。可以说,这一系列联邦条约的签订在一定程度上维护了俄罗斯联邦的统一,初步巩固了联邦制,有效避免了俄罗斯走向新的分裂。由此,俄罗斯行政区划进入了“条约联邦制”阶段。但是,条约联邦制的弊端也是显而易见的,主要表现在三个方面: 1.联邦主体数量大幅增加,由原来的32个增加到89个。联邦主体数量的增加,在很大程度上导致联邦中央的政令不畅,很多政策方法无法有效地传达到地方,削弱了联邦中央的权威。 2.联邦条约签署前,俄罗斯行政区划主要以民族区域为准则,而联邦条约签署后,则出现了新的行政区划准则,主要是人为划定。这就导致了相关联邦主体之间矛盾的产生,从而作用了联邦主体之间的团结,进而作用到俄罗斯联邦的统一。 3.在联邦条约的签署过程中,联邦中央与联邦主体之间的讨价还价、相互妥协的特点成为今后作用中央和地方关系的重要因素。 由此不难看出,“条约联邦制”虽然在一定程度上维护了俄罗斯联邦的统一,但随着联邦主体权力的扩大,联邦主体又开始产生分离主义倾向。因此,叶利钦执政时期俄罗斯行政区划很快又过渡到一个新的阶段,即“协商联邦制”阶段。 (二)协商联邦制 叶利钦政府为避免联邦中央与联邦主体之间地位不明、主权不清的混乱关系,加强中央权威,打击地方分裂势力,通过法学渠道表达各自诉求,采取了很多方法,最为重要的步骤是1993年12月俄罗斯以全民公决的形式通过了新宪法。新宪法的通过使联邦中央与联邦主体之间的关系有了宪法保障,使双方的行政权力约束在宪法范围内。新宪法规定,俄罗斯联邦共有89个联邦主体,包括21个共和国、49个州、10个民族自治区、6个边疆区、1个自治州和2个联邦直辖市。与联邦条约不同,新宪法强调了联邦共和国不是作为主权国家存在,而只是普通的联邦成员。这部宪法还规定,俄罗斯联邦行政区划体系为三级制:一是直属联邦中央的最高一级,即联邦主体,包括共和国、州、自治州、边疆区、自治区和联邦直辖市。各联邦主体在自己的行政区划范围内享有一定自治权力,共和国可以拥有自己的宪法;二是区、区级市和自治专区、市辖区一级,在联邦主体下,设区和区级市。三是市镇或村,这是最基层一级行政区划单位。 可以说,新宪法的通过,大大强化了联邦中央的权力,遏制了地方分裂势力,为进一步的行政区划改革奠定了宪法基础。但这部宪法也存在着诸多缺陷,尤其表现在联邦中央与联邦主体的关系以及各联邦主体的权力实施范围上。在这些问题上中央和地方多有掣肘,因此,双方又不得不通过谈判、协商和妥协来解决这些问题。这很大程度上反映了这一时期俄罗斯行政区划改革的特点,即在宪法基础上,联邦中央与联邦主体之间的权力运行得到宪法一定的规范,但谈判、协商和妥协仍是双方解决争端的重要途径,这就是“协商联邦制”的基本含义。 苏联解体后,叶利钦执政期间在俄罗斯联邦所探究的两种行政区划模式,并没有使俄罗斯的行政区划走向制度化和法制化轨道。这一时期,联邦中央和联邦主体之间相互掣肘、扯皮现象严重,所实行的联邦制很不成熟,很多联邦制准则没有得到贯彻和落实,双方还要通过协商和妥协达成统一共识。 二、21世纪以来俄罗斯的行政区划 进入21世纪以来,俄罗斯的行政区划改革又有了新的进展。这一时期的行政区划改革的目的不仅是打击地方分裂势力,加强中央权威,更为重要的目的在于通过行政区划改革发展经济,改善民生。在普京及梅德韦杰夫的领导下,俄罗斯在行政区划改革上采取了诸多方法,主要可总结为两点:一是对一些原有联邦主体进行合并,以解决联邦主体面积相差悬殊和法学地位不等的问题;二是建立联邦区,以加强中央领导,保证政令畅通。 (一)联邦主体的合并 2000年就任俄罗斯联邦总统的普京为进一步巩固国家统一,促进国民经济发展,对俄罗斯联邦主体予以部分整合。普京总统及俄联邦议会相继制定并通过了一些与行政区划改革相关的总统法令和联邦法学(如《对于吸收新主体加入俄罗斯联邦和在俄罗斯联邦组成中成立新主体的程序法》),为行政区划改革奠定了必要的法学基础。2017年12月,俄罗斯完成了对两个联邦主体――彼尔姆州和科米-彼尔姆自治区的合并,设立彼尔姆边疆区。此后,联邦主体合并的步伐加快。2017年1月,埃文基自治区和泰梅尔自治区并入克拉斯诺亚尔斯克边疆区;同年7月,科里亚克自治区并入勘察加州,设立新的勘察加边疆区;2017年1月,乌斯季奥尔登斯基―布里亚特自治区撤销,重新并入伊尔库斯科州;同年3月,赤塔州和阿加布里亚特自治区合并,俄语论文范文,设立新的外贝加尔边疆区。 经过几次联邦主体的重新整合,使联邦主体数量由1993年宪法所规定的89个减少到目前的83个。由此也不难看出,在联邦主体数量减少的同时,联邦主体的组成结构也发生了变化,主要是州的数量从49个减少到46个,自治区的数量从10个减少到4个,而边疆区的数量则从6个增加到9个,共和国、联邦直辖市和自治州的数量保持不变。 通过联邦主体的合并,减少了联邦主体数量,强化了联邦中央的领导,防止了国家分裂。而且,有效地整合了地区资源,增强了各地区的经济竞争力,缩小各地区经济发展水平的差距,使俄罗斯社会进一步稳定,国民经济发展水平不断提高。可以预见,俄罗斯联邦主体合并的步伐不会停止,尤其会集中在西伯利亚、远东和西南等边疆地区。 (二)建立联邦区 为避免地方势力膨胀危及中央权威,加强联邦中央对地方行政权力实施的监管,2000年上台伊始,普京就发布了849号总统令,决定按照地域准则将俄罗斯联邦各共和国、边疆区和州划分为七个联邦区,并直接任命总统驻联邦区全权代表,总统全权代表有权监督中央政府驻各联邦区的派出机构(如外事、防务、海关、税收等部门)的工作,全面负责协调中央和地方的关系。 七大联邦区包括:中央联邦区、西北联邦区、南部联邦区(原名北高加索联邦区)、伏尔加河沿岸联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。2017年1月,时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫签署命令,将南方联邦区的若干区域划分出来组成了俄罗斯第八个联邦区――北高加索联邦区。新的北高加索联邦区的设立,改变了俄罗斯现行联邦行政区划,加强了联邦中央对北高加索地区联邦主体的控制,尤其是地方分离主义倾向明显的车臣共和国和北奥塞梯共和国。 这里需要注意的是,联邦区不是一级新的行政区划单位,而是一个中央对地方的监督管理机构,旨在扩大总统在地域上的垂直管理体系,保证中央的政令畅通,提高行政效率,维护国家的稳定和统一,巩固联邦制。可以说,联邦区的设立是普京治国理念的一次成功实践。当然,合并后的联邦区也存在一些问题。如:在同一联邦区内各联邦主体缺乏共同行动的法学基础,因此无法形成统一的政策;联邦区内资源整合程度有待进一步提高;经济政策的制定缺乏有效协调与配合。 经过十年的成功实践,俄罗斯联邦行政区划体系得到了很大的完善。2017年5月普京再次当选俄罗斯总统,相信他会在保持行政区划改革政策连续性的同时,进一步对相关联邦主体进行合理的合并,不断完善联邦区制度。 纵观苏联解体后的俄罗斯联邦行政区划演变,可以看到一个国家的行政区划并不是一成不变的,总是处在改革和变动之中。作为上层建筑重要内容的行政区划制度对国家体制有很大的作用,俄语论文题目,当行政区划制度与现行国家体制不相适应时,行政区划制度就会阻碍国家政治、经济制度的完善。当代俄罗斯联邦的行政区划制度仍在不断探究与改革,处理好行政区划问题,有利于维护俄罗斯国家的统一;有利于保证联邦中央和各联邦主体在法制轨道上行使各自权力;有利于促进俄罗斯政治、经济和社会的发展,改善人民生活,提高综合国力。 参考文献: [1]解国.变迁中的俄罗斯联邦制改革探寻[D].济南:山东大学.2017. [2]冯春萍.俄罗斯行政区划的改革及其原因探寻[J].世界地理探讨,2017,(12). [3]俄罗斯设立北高加索联邦区[EB/OL].新华网.2017-01-20. [4]谭融,肖佳.论俄罗斯行政区划的发展与变革[J].天津师范大学学报:社会科学版,2017,(6). |