如果给当今大国关系的热点排一个序列,恐怕没有比俄罗斯与美国为首的北约之间的“恩怨”更能吸引人们的目光。最近,这对爱恨纠结了半个多世纪的老对手又有了新的举措,并瞬间成了国际政治观察家们津津乐道的话题。
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科孚岛会议: 俄罗斯与北约再度握手
如上所言,如今大凡提起俄罗斯的外交,就不能绕开北约这一美国主导下的政治军事组织。北约作为在冷战期间建立的,以抗衡社会主义苏联、保障欧洲安全为目标,由美国和西方国家共同构建的军事政治集团,冷战结束后不仅没有自行解散,反而利用冷战后对其有利的地缘政治形势的变化,展开了扩张势力范围的努力。经过多年的筹划,目前,成为了世界上最大的军事政治集团。自1994年布鲁塞尔首脑会议北约与俄罗斯正式签署了“和平伙伴关系计划”起,双边已走过了15年的历程。在此期间,虽然双边关系一直扑朔迷离、摩擦不断,但双方同时又在设法逾越相互疏远的领域,终止不断下滑的双边关系,寻找建立正常政治对话的可能性。2017年6月27日,在风景如画的希腊科孚岛上,北约秘书长夏侯雅伯与俄罗斯外长拉夫罗夫在非正式会议( 以下简称“科孚岛会议”)上的再次握手,就是北约与俄罗斯政治博弈下的又一次妥协。
在这次会议中,不仅北约与俄罗斯一度中断的军事合作开始恢复运作,双边的一个重要会晤机制 ―― 北约―俄罗斯理事会也重新启动。众所周知,北约―俄罗斯理事会是2002年北约与俄罗斯建立的进行双边安全磋商及军事合作的机制。自理事会成立后,双边的合作发展并不顺利。特别是在2017年8月俄罗斯与格鲁吉亚发生军事冲突后,北约单方面宣布中断理事会的工作,并冻结了与俄罗斯大使级以上的官方接触。2017年4月29日,北约与俄罗斯刚刚恢复了大使级会晤,但在会晤结束仅仅几小时后,北约驱逐了两名俄罗斯外交官。此后,北约又不顾俄方反对,从5月6日起在格鲁吉亚进行了被俄罗斯视为“挑衅行为”的军演,使原定于5月19日在布鲁塞尔举行的北约─俄罗斯理事会外长会议再度搁浅。科孚岛会议是最近10个月以来北约与俄罗斯之间举行的第一次正式会晤,也是北约与俄罗斯之间的最高级别会晤。
在这种背景下,双方对这次“非正式”外长会议都予以重视。北约秘书长夏侯雅伯强调,北约与俄罗斯的关系必须“向前看”。俄罗斯外长拉夫罗夫也表示,本次会议是北约与俄罗斯恢复信任的开始。梅德韦杰夫在6月25日认为,“这会对我们打击恐怖主义的共同事业有所裨益。” 会议结束后,夏侯雅伯认为 “这次会议是坦诚的和具有建设性的,尽管俄罗斯与北约之间存在有分歧,但我们同意,不让这些分歧阻止北约―俄罗斯理事会的工作,这是很积极的成果。”
再度和解:共同利益驱动下的政治妥协
是什么力量推动了北约重新和俄罗斯开启这种高级别的会谈?这种可能性在于双边存在有许多利益重合的领域可以相互合作、互惠互利。
随着全球的经济、环境和资源危机的日渐严峻,中亚、非洲、北极地区在全球版图上的重要性正在增强,俄美欧等西方国家都在加大对整个中亚、非洲、北极地区作用力。安全问题在上述地区也显得较为突出。目前,世界反恐的主要战场主要集中于亚洲阿富汗、巴基斯坦等区域。虽然各大国在上述地区中处于相互防范和竞争态势,但双边在某些利益重合点上是相互倚重的。例如,美欧想要建立无核化世界,就必须重新启动与俄罗斯之间的裁减核武器谈判;全球性金融危机打击之下的欧洲国家的经济振兴都必须需要各国之间的精诚合作。在此,俄罗斯与北约的关系长时间僵持并不符合双方的利益。
具体来说,苏联解体后,北约认为,世界主要面临着“恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪”等诸多问题的挑战,①这在某些方面与俄罗斯的利益有所契合。在俄罗斯最新的《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》中也指出,“在边界范围内,俄罗斯联邦利益和安全的主要威胁是在国家边界周边存在和可能存在的武装冲突升级,与俄罗斯相毗连的一些周边国家边境的不完善性。”因此,双方在新一轮的反恐战争中是互有需求的:北约通过巴基斯坦运送物资的线路正因塔利班的不断袭击几乎中断。如果没有俄罗斯的合作,在物资运输方面仅凭北约无法单独完成;关于俄罗斯而言,打击恐怖主义就能在一定程度上遏制塔利班在中亚地区制造的动荡,能够保障俄罗斯在“后院”的战略利益。同时,俄罗斯也希望就欧洲安全问题与北约展开认真的对话,实现安全领域的互利双赢。科孚岛会议所确立的北约与俄罗斯的共同军事合作领域,如将在共同打击阿富汗贩毒活动、在索马里海域联合打击海盗、俄罗斯受邀参加北约在地中海地区的反恐巡逻等内容,恰恰满足了北约与俄罗斯各自的地缘利益和战略需求。
在此,北约―俄罗斯理事会会晤机制的重新启动在一定程度上可以说是新形势下受共同利益驱动下的妥协。同时这种妥协有助于提高两国之间的互信与理解。然而,敏锐的观察家并不因此而对双边的关系表示乐观。从这次会议启动的时机上看,是在奥巴马总统访问俄罗斯前召开的。有略论认为,此次会议是为奥巴马总统访问俄罗斯营造良好的氛围、增加双方互信而进行造势活动;②从双方的合作领域看,双方的合作也仅限于反恐、打击海盗、防止大规模杀伤性武器扩散等某些“功能性”领域,并不涉及国家攸关利益的内容。③换句话说,科孚岛会议只能修补一些俄罗斯和北约一度恶化的关系,但双边在一系列关键问题上的分歧仍将阻碍双方关系的进一步发展,双方建立起真正的互信绝非易事。④
防范中的合作:准则性的分歧难协调
目前,双边建立互信的主要障碍在于俄美欧之间存在着以下方面的分歧:
1.严重的地缘政治冲突。苏联解体后,美欧这对冷战时期的盟友推行共同的防务和外交,不失时机地利用中东欧国家寻求北约保护、彻底融入欧洲的愿望进行东扩,其范围已涵盖了独联体的高加索、中亚等俄罗斯传统的战略利益区。北约的成员国由最初的12个扩充到了56个,并成功地将北约从一个“冷战时代的地区性军事集团”转型为21世纪的“全球性的政治和军事同盟”。为使北约成为“应对21世纪挑战” 富有全球使命的组织,北约在行动范围上更是远远超越了传统的大西洋区域,越来越多地执行一些非军事任务。虽然北约在全球范围内的作用力已经大大增强,但北约并不因此而止步。在2017年11月的北约里加峰会上美国继续提出新的全球扩张计划:北约不仅要与日本、澳大利亚和韩国等非北约成员国合作,还要加强与巴西、印度、南非等“民主国家”之间的合作,最终在全球实现建立起“共同价值观与利益”基础上的“全球伙伴的联盟”的目标。
面对这一形势,俄罗斯从普京乃至以后的执政者都持强硬态度并予以谴责。在俄罗斯看来,当前欧洲的“安全并不是越来越有保障,而是呈相反的趋势。这主要是由于一个军事―政治集团的扩张,北约军事政治集团的成员变得越来越多,安全被分散在局部和某些区域,使整个欧洲面临着安全的威胁。”俄罗斯总统提出,“在对美欧的关系中,必须建立一个更加刚性的议程,以优先保障我们的西部边界。”
但北约向独联体范围扩张并不因俄罗斯的态度而止步。就在科孚岛会议召开的前两天,北约第三届“欧洲―大西洋伙伴理事会”安全论坛在中亚战略重地――哈萨克斯坦的首都阿斯塔纳开幕。无论是会址的选择还是会议讨论内容的确定,这次论坛都可以被视为北约向俄罗斯传统势力范围渗透的又一举动。⑤对此,俄罗斯常驻北约代表罗戈津颇为不满地表示,北约直接在俄罗斯战略利益的攸关区域举行论坛,说明该组织已经脱离自己的欧洲疆域,正在寻求在全球发挥影响。他讽刺道,美国现在正努力使北约组织发挥“第二个联合国”的影响,虽然它现在还没有正式宣布这一点。如今,在俄罗斯格外敏感的格鲁吉亚问题上双方更是僵持不下:俄罗斯坚持要求阿布哈兹和南奥塞梯不受格鲁吉亚的控制,北约对此不满。同时,由于美欧不肯放弃支持格鲁吉亚加入北约,莫斯科也始终感到愤懑。由此可见,俄罗斯与北约之间的地缘冲突不会因此次和解而发生改变。
2.如何看待俄罗斯在欧洲安全体系中的政治地位问题。无论在1997年5月与北约签署的《相互关系、合作与安全基础文件》,还是2002年5月双边在冰岛启动的 “20国机制”,俄罗斯都试图解决这样一个问题:即如何建立欧洲安全新格局,以及俄罗斯在这种格局结构中处于何种地位。在此,莫斯科对美国主导北约的进程感到不满和担忧:“由美国主导的全球及欧洲―大西洋地区安全架构存在着缺陷以及国际法学制度和运行机制的不完善性,这对保障整个国际社会的安全构成威胁。”“关于俄罗斯而言,北大西洋公约组织推动军事地面设施的计划,并且试图赋予它不符合国际法标准的全球功能,这关于俄罗斯而言是不可接受的。”
俄罗斯认为,欧洲的安全问题不能依靠个别集团和组织,不能为了发展和扩大军事同盟而损害其他国家的利益;作为一个能在世界上发挥作用力的大国,俄罗斯应该以平等的身份与北约共同支撑欧洲安全、政治的大厦。这是当前俄罗斯政界主流思想。2017年5月12日,俄罗斯联邦出台的《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》作了这样的表述:“俄罗斯准备在平等的基础上,发展与北大西洋公约组织的关系,在欧洲―大西洋地区巩固公共安全的利益。但是,这种关系的广度和深度将取决于这些集团是否尊重国际原则,是否考虑到了俄罗斯军事政治的计划,以及是否保障俄罗斯在未来改革进程中的合法权益。”
目前,关于如何构建欧洲安全体系,俄罗斯学界和政界还提出了自己的构想。俄罗斯著名的政治学家B•伊诺泽姆采夫就建议 “北约作为美欧的军事联盟,不妨改组为泛大西洋条约组织,邀请俄罗斯、乌克兰、墨西哥、巴西、阿根廷等国参与,并向所有东欧和拉美国家敞开大门。美国、欧盟、俄罗斯、墨西哥、巴西和阿根廷可以成为新的,类似欧盟的经济组织的奠基者。”⑥在这里,这种“参与”显然是指俄罗斯作为欧洲安全体系的“奠基者”,而不是作为普通的成员为前提的;俄罗斯总统梅德韦杰夫于2017年6月在柏林参加欧洲峰会时提出“新欧洲安全框架”的设想,主张在有明确的法学依据的基础上,同西方国家签署新的欧洲安全条约,重建欧洲安全体系。“这一体系应囊括欧洲所有国家以及美国、加拿大,他们都可以平等地参与到北约、欧盟、集体安全条约等组织中来”,“从而创建一种新型的矩阵关系”,“这种新的安全结构它肯定优于推进北约向四面八方扩散。”对此,评论家们认为, “新欧洲安全框架”的核心就在于为欧洲设计“一种新型合作关系”,即由俄罗斯和欧盟或者北约共同来应对欧洲未来政治和安全的格局,形成一种两足鼎立的一种状态。⑦然而,这种构想要实现起来尤为困难。科孚岛会议上,俄罗斯外长拉夫罗夫再次重申了“新欧洲安全框架”构想,但毫无悬念地遭到了美欧否决:不仅在会议最后的声明中没有体现,夏侯雅伯在会后还明确表示,欧洲已经有了北约、欧安组织等安全框架,不需要另起炉灶。而美国甚至认为,俄罗斯推出“新欧洲安全框架”旨在削弱北约的影响。这表明,双方在一些核心问题上远未能相互协调一致,俄罗斯与北约的合作是脆弱的。
竞争还是共赢:前景不容乐观
总之,以美国为首的北约的一系列扩张行为,为冷战以来的欧洲地缘政治格局带来深刻变化,也牵动着大国关系的变革,这一点在美欧如何处理与俄罗斯关系上得以集中地显现出来。正如十多年所证明的那样,俄罗斯与北约关系的发展从来就不是一帆风顺的,双方此次的再度合作并不意味着双边关系的回暖。
当前,继续采取扩张战略,更多地赋予北约军事以外的功能,并保持美国在该组织的优势地位是北约发展的主要趋势。这严重威胁了俄罗斯的国家利益。一方面,北约通过东扩,继续拉拢独联体国家,加深独联体内部的分歧,扩大军事集团的防御范围,实现控制欧亚大陆的图谋,从而压缩了俄罗斯的战略生存空间。另一方面,由于地缘和经济的联结、历史和文化上的亲近,当俄罗斯不再被视为最大的军事威胁后,美欧又都在尝试着与这个昔日的敌人和平共处甚至携手前行。但这种“携手”,是让俄罗斯以一个普通成员的身份来“融入”美国“治理下”的体系。在这个大家庭中,俄罗斯要更多地与西方配合,而不应该有“特殊”地位,更不是要与之分权。这也不能被俄罗斯所容忍。
进入21世纪,俄罗斯的国际角色发生了重大转变,俄罗斯“克服了由苏联解体导致的政治及社会经济领域的系统性危机后果”,维护了国家领土和主权的完整,并开始恢复在国际舞台上的作用。与此同时,俄罗斯又面临着与10余年前完全不同的形势和问题。现在俄罗斯“遇到了新挑战,需要新的应对措施”。在俄罗斯看来,以北约、欧盟和欧安组织为支柱的欧洲安全框架忽略了俄罗斯的利益,不断推进的北约东扩和美国执意在东欧部署反导系统等一系列军事扩张举动已触及俄罗斯国家安全底线,俄罗斯理应采取包括军事手段在内的反制方法。虽然,俄罗斯在应对西方联盟组织关系的态度是慎重的,特别是在处理与北约的关系上并不轻易激化矛盾,但北约要将俄罗斯从昔日的大国变为今日的“西方小伙伴”,对俄罗斯而言是不可容忍的。因此,由上看出,科孚岛会议在很大程度上还只是提供了使双方重新坐到谈判桌前来各自陈述自己的意见的平台,双边不仅谈不上“捐弃前嫌”、“共创未来”,这对冷战时期就结下的“冤家”甚至连相互合作的基础都尚未建立起来。未来的双边关系发展还是竞争还是共赢,起码目前还无法做出乐观的估计。
(作者系中国社会科学院政治学探讨所助理探讨员)
(责任编辑:刘娟娟)
① 北约军事委员会主席埃诺将军接受《环球时报》采访的发言,《环球时报》,2017年11月17日。
②《北约与俄罗斯将恢复军事合作共同应对安全挑战》省略/gj/gj-gjzj/news/2017/06-29/1752877.shtml
③《俄罗斯“新欧洲安全框架”设想难以实现》,省略/27824/2017/06/29/2945s2548664.htm
④《俄罗斯“新欧洲安全框架”设想难以实现》省略/27824/2017/06/29/2945s2548664.Htm
⑤ Дальнейшее расширение НАТО невозможно, уверен Рогозин, оно“захлебнулось”省略/russia/25jun2017/nato.html
⑥ [俄]弗拉季斯拉夫•伊诺泽姆采夫:《后危机世界的轮廓》,《全球政治中的俄罗斯》杂志,2017年7月5日,转引自《参考消息》,2017年7月7日。
⑦《俄罗斯“新欧洲安全框架”设想难以实现》,省略/27824/2017/06/29/2945s2548664.htm
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