摘 要：当流动人口成为不断庞大的群体时，其受教育权的实现需要依赖政府的行政职能予以保障，我国制定了一系列与受教育权有关的教育管理法学法规，试图对政府行为予以规范以实现公民基本权利的维护。从现有的法学制度安排而言，与流动人口受教育权有关的行政法学制度从主体权力的划分、责任的承担到行政经费的财政支持等诸多方面均有所欠缺，不能很好地解决跨区域的人口流动教育问题。行政给付作为一种二次分配手段可以成为地域界限的突破口，在既定制度的范围内，对流动人口教育问题进行一定程度的改善。 二、系统性缺失的行政责任追究机制 就行政法学责任而言，承担法学责任的主体既有行政主体，也有行政相对人，具有多重性；法学责任的承担具有相互性，行政主体和行政相对人的地位是不对等的；行政法学责任的追究机关具有多元性，既包括国家权力机关、司法机关，也包括行政机关。［９］（ｐ４４７）根据我国教育法学法规的有关规定，承担违反教育法的行政法学责任的方式主要有两类，即行政处罚和行政处分，政府教育权保障责任追究也有向下沉淀的倾向，并伴有相当的执法弹性。 （一）向下递归的行政责任承担方式 义务教育法第６条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取方法，保障农村地区、民族地区实施义务教育”。同时，该法第２２条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距”，“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”违反上述规定者，依据义务教育法第５２条、第５３条规定，均应由上级政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其它直接责任人员依法给予行政处分。县级政府教育部门或者乡镇政府未采取方法组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学的，依义务教育法第５３条第２款规定，应由上级政府或者其教育部门责令限期改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其它直接责任人员依法给予行政处分。如果从层级来略论政府对流动人口子女受教育权问题的行政法学责任，国务院主要制订全国义务教育经费保障办法，保障义务教育经费的落实，这是流动人口子女受教育权实现的根本保障。现行行政管理的垂直性在于上级对下级的命令、监督和处罚，在教育管理上层级管理模式将责任向下递归，最终实际责任人往往是基层县市级的教育管理者。 （二）责任追究中过宽的裁量空间 尽管包括义务教育法在内的国家政策制度一再对流动人口子女平等受教育权予以强调，但十多年来，并无任何可供适用的责任追究条款，即使可以找到一些责任追究条款，也因为设置了行政自由裁量空间，在实施上鲜有成效。例如义务教育法实施细则（１９９２）的第３８条规定：“无正当理由拒绝接收应当在该地区或者该学校接受义务教育的适龄儿童、少年就学的”，“由地方人民政府或者有关部门依照管理权限对有关责任人员给予行政处分。”尽管该细则在责任机制上较为明确，然而，行文之中的“正当理由”、“地区或者学校”及“依照管理权限”等弹性用词无限放大了管理者的裁量尺度。“虽然自由裁量权是不可避免的，但它被普遍认为是法治的对立面，因而必须受到一定程度的法学控制。这是行政法律在世界范围内的共识。”［１０］１９９８年颁布的流动儿童少年就学暂行办法对自由裁量空间过大引起的责任追究实质无效进行了改善，对流动学生就学作了一些具体规定，该办法第４条、第５条、第１４条分别规定，流入地人民政府、流入地教育行政部门、常住户籍所在地人民政府、地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所，应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会，法语毕业论文，应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。应该说，尽管该办法关于流动人口子女受教育权设立了诸多限制，但还是具有一定的积极意义。遗憾的是，该办法属教育部与公安部联合发布的一个规章，法学层级效力较低，理论和实践上的积极意义仍然十分有限。 三、完善行政给付以缓解二元结构矛盾 所谓行政给付是指行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，法语论文范文，依照法学规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方保障的行政活动及相关制度。［１１］（ｐ１４）尽管我国的综合国力和人们的生活水平在不断提高，但地区发展的不平衡问题尚未得到解决，经济高速发展却带来了社会阶层贫富差距的拉大，一定人口处于贫困状态或者仅解决了基本温饱，社会相对贫困现象逐渐突出。改革开放之前，教育行政给付通过当地政府实施相对有效且稳定，但改革开放之后流动人口的出现使得原先的行政给付模式失效，相关于国外教育行政给付制度，我国的跨行政区划的行政给付制度残缺不全。 （一）行政给付的二次分配平衡功能 从政府职能的性质而言，与受教育权相关的行政职能主要是服务职能而非监管职能，政府作为公共服务的提供主体，利用公权力在社会利益分配方面的有效性和便利性，从公平效率兼顾的角度，对公民受教育权的实现提供物质上的和社会协调上的保障，也就是与行政给付相关的行政行为。受教育权作为现代民主福利国家的公民基本权利，它的实现与社会利益分配具有密切联系，在社会利益分配初次不公的前提下，国家通过政府权力的介入实施二次分配，在国家财政与社会承受能力允许的情况下，对受教育权的应当享有者在遇到事实上的阻碍时给予帮助。 行政给付的对象有两种：一种是不特定对象，表现为政府向不特定的公众普遍地提供某种福利、服务、保障等，如行政供给中的给付对象；另一种是特定对象，即只有按规定符合一定条件的个人和组织才有权接受和享有某种给付。［１２］（ｐ１８－１９）流动人口的受教育权行政给付一般意义上属于后者，流动人口无论在流出地还是所在地都具有特殊的身份和法学地位，教育行政管理往往将他们与当地人区别对待，无论是给予特殊的帮助还是流动人口教育权当地化都基于对这个人群特殊社会地位的事先承认，中国流动人口平等权问题的集中点从最初便聚焦于农村与城市人口公民地位的平等待遇问题上，教育行政法上的这种二元关系是宪政问题中城乡二元身份的表象。有学者这样描述这种关系，“农村不仅是一个地域概念， 而且是一个政治概念。农民不仅是一种职业身份，而且是一种政策身份。农人远离政治，却又与政治有最直接的干系。可以说，中国最重要的公民权利，当是乡民的权利；中国最重要的人权，当是农人的人权。”［１３］ 现代行政法理念主张以私法行为来取代公法行为，同时也鼓励以行政合同来取代行政决定，就是将公权力行政视为达成国家目的的最后手段。［１４］（ｐ１８）现代福利国家、积极国家在给付行政模式之下的行政给付，其标的已远远超出福斯多夫所言的生活手段的供给，而完全以人们不断增长的、全方位的需求体系为转移。［１５］（ｐ２０）通过行政给付行为帮助公民实现受教育的权利，从进步的意义上而言，不仅仅是一种救助行为，它还突破了行政对公民基本生活需要的救助，而且从发展权的角度看，以个人发展作为社会整体发展的基石考虑，具有解决当下问题向长远社会进步目标推进的历史先进性。针对流动人口受教育权的行政给付，其目的主要为了解决流动人口自身的社会生存能力和开拓未来个人发展空间；同时通过对当代人生活、福利和发展的改善为后代提供良性循环的基础。 （二）受教育权行政给付近况 期待行政给付在流动人口受教育权实现的过程中发挥其应有功能，势必要认清目前教育行政给付法学制度中存在的主要症结，我们将其归为教育行政给付对象窄化、内外失衡和资金短板三大问题。 ⒈形成教育行政给付窄化现象的主因在于，我们始终将解决温饱作为国家对基本生存需要的首要目标，考虑到生存权之外的发展权同等重要也是在近些年经济取得空前成就之后。④正如经济、社会与文化权利国际公约第１３条所宣称的：“教育应当使每个人都能够在自由社会中发挥有益的影响，并且有利于所有的民族与种族集团之间的宽容与友谊。”由于理念上将行政给付的权利基础定位于解决基本生存而非生存之上的发展，教育行政给付仅限于给失去教育机会的相对人以行政救助，行政给付对象被限制于少数生存困难者而不是所谓的社会普遍福利。 ⒉教育行政管理的内部行政管理体制协调性缺失，教育行政给付制度本身与其他行政救助的竞合之间协调不足的叠加效应，造成了教育行政管理的内外失衡。从行政管理体制内部关系看，教育行政管理有中央到地方的垂直管理体系和地方平权自主管理体系两个纵横格局，中央到地方的管理格局往往通过向下授权的方式实现，受教育权行政给付是通过当地化的财政体系实现的。税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权力和责任究竟怎么来划分并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在作用到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性，使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。［１６］除了纵向责权博弈关系之外，流动人口获得跨区域教育行政给付的横向行政法学关系处于一种胶着的状态。地方财政的当地使用与流动人口是否享有所在地教育财政的使用权，以及流出地教育行政给付向流入地转移的可能性使两者之间的协调关系存在诸多法学上的不明确之处。同时，地区发展的不平衡导致不同地区所具有的教育行政给付能力有所差别，各个地方在教育行政权力方面的地方利益化，忽视了外来流动人口的个人发展与当地社会持续发展的关系。在追求流动人口带来的廉价劳动资源优势，推动高速发展当地经济、文化和社会事业的同时，较少考虑他们及其后代的生存和发展问题，使更多的人被所在地政府教育规划所遗漏。 ⒊专项资金不到位致使物质性给付不足和非物质性给付因经费紧张难以顺利实现，教育行政给付的资金短板难以避免。我国行政给付的资金来源主要是税费，一旦税费的收入和使用产生障碍，就会造成教育行政给付资金来源不畅，使行政给付成为无本之木。中央政府的卸责和模糊政策导致了异同巨大的地方模式，这表明我国现行义务教育经费负担政策存在设计不完善、效果不理想的问题。［１７］教育行政给付需要财政资金给予支持，由于各个地方政府财力不尽相同，因而给予的给付程度和范围具有不同内容。一方面中央财政减轻对地方教育经费的负担与中央政府主导的教育转移支付并不成功；另一方面相关地方政府层级的教育行政给付合作机制尚未建立，导致省际横向教育行政给付的互相协调机制缺位，其结果往往走向制度设置目标的反面。在目前中国的地方决策体制下，地方官员行为和分权体制的双重影响是地方政府在提供诸如教育等基本福利方面行为变异的根本原因。通过实证探讨发现， 现有的财政分权和转移支付政策对地方政府教育投入努力程度的作用是负向的。［１８］可见，实现全国普遍性地有效实施教育行政给付需要认识到税制和财政支付的重要性，解决了资金的来源和有效使用才可能使得行政给付制度发挥其应有的功能。 （三）行政给付构建设想 当前教育行政给付的制度完善需要考虑以下方面。首先，我国长期以来实行义务教育以县为主管理，因此上述保障经费、保障均衡、保障入学等均放在县级政府中进行阐述，但并非其它级别的政府就对此不负责任。依据义务教育法，国务院和省级政府也都负有保障经费和保障均衡的责任，并在实际上中央政府和省级政府对其中的经费保障负主要责任，应当将基层行政给付的部分义务向上转移，建立省级的行政给付统筹体系，既解决本地区内人口流动造成的教育行政帮助问题，也方便向其他省级单位进行平行支付结算。 其次，流入地政府应当扩大教育行政给付对象范围，将行政给付的对象由本地户籍人口为标准转变为居住人口标准。流出地政府对教育行政给付对象由特殊化转向一般化，由基本生存考虑转向发展权实现帮助，对流出人口在跨地区教育权取得上给予一定的物质支持。另外，合理界分中央与地方的义务，国家和个人义务以及国家和社会义务，明确各自承担的责任边界以达到制度完善，试图建立较为完整的教育行政给付责任体系。 受教育权与发展权之间有彼此支撑，形成权利发展上的正相关关系，受教育权是发展权实现的必要前提，现代国家无不对教育权格外重视。从人类学的角度而言，知识的积累和传承是人类社会存续的基础，人在不断认识世界的过程中，将知识体系化并代代相传，而教育即是知识体系化的过程又是传承的过程。重视流动人口受教育权的实现关涉多层次跨区域的管理格局，从行政主体、调整对象到救济制度都具有特殊性。同时，受教育权作为公法权利，需要由政府积极行为才有实现的可能，厘清人口在流动过程中产生的行政法学关系是权利保障的认识基础。然而，为了确保国家管理的实效和便利，管理过程倾向于地方化和封闭化，形成了管理主体与管理对象在身份与地域上的二元对立，这就抽除了政府与公众沟通、互动的前提与基础。“公众会因此对国家缺乏信任，对国家管理状况不满意，对国家管理的正当性提出挑战，对国家管理的必要性与可能性产生怀疑。”［１９］因此，警防负面因素堆积形成矛盾井喷，认清既有行政管理法学制度缺陷的，在有限的范围内对流动人口的受教育权实现予以一定的改善，确为当务之急。 【参考文献】 ［１］［３］林�．公民基本人权法学制度探讨［Ｍ］．北京大学出版社，２００６． ［２］郑贤君．公民受教育权的法学保护［Ｍ］．人民法院出版社，２００４． ［４］徐以祥．论社会保障制度中的可诉性公法权利［Ｊ］．法律杂志，２００９，（１２）：１１５． ［５］（德）奥托・迈耶：德国行政法［Ｍ］．刘飞译．商务印书馆，２００２． ［６］义务教育法［Ｚ］第５条第１款、第１３条第１款和第１２条第２款． ［７］金国华．教育行政法新论［Ｍ］．中国政法大学出版社，２００８． ［８］姜明安．行政法律［Ｍ］．法学出版社，１９９８． ［９］劳凯声．变革社会中的教育权与受教育权：教育法律基本问题探讨［Ｍ］．教育科学出版社，２００３． ［１０］张千帆．行政自由裁量权的法学控制――以美国行政法为视角［Ｊ］．法学科学（西北政法律院学报），２００７，（０３）：１０７． ［１１］［１２］［１５］柳砚涛．行政给付探讨［Ｍ］．山东人民出版社，２００６． ［１３］夏勇．探讨乡民的公法权利［Ｊ］．读书，２０００，（０４）：４８． ［１４］陈新民．中国行政法律原理［Ｍ］．中国政法大学出版社，２００２． 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