［摘 要］苏联解体以后，俄罗斯面临着经济转轨、政治转型的艰巨任务，行政体制作为政治体制的一项重要内容，俄语专业论文，也必然要随着政治体制的改革而改革。然而，“行政改革”这个词汇正式出现在俄罗斯公开的官方文件中只是在1997年，但这并不意味着俄罗斯社会和政权系统内部没有意识到这个问题，也不意味着俄罗斯对这个问题没有采取任何方法。无论是叶利钦还是普京都非常清楚：如果不改变传统的行政体制和管理方式，俄罗斯的经济和社会改革就不能取得根本性的成功。
外语论文网 www.waiyulw.com
［关键词］政府职能；机构重组；联邦制；俄罗斯
［中图分类号］D751.221 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-0961(2017)04-0064-03
［收稿日期］2017-06-25
［作者简介］徐彦山（1971- ），男，黑龙江双城人，中共哈尔滨市委党校教师，吉林大学行政学院行政管理专业探讨生；叶艳华（1973- ），女，黑龙江逊克人，黑龙江大学教师，吉林大学东北亚探讨院世界史专业探讨生。
一、叶利钦时期的行政改革
俄罗斯独立之后，叶利钦忙于与议会以及其他政治势力和政治人物进行政治斗争和权力争夺，并无暇顾及政府的行政改革。在1993年俄罗斯新宪法公布以后，叶利钦事实上已经获得了进行国家改革的无限权力。虽然此时叶利钦没有提出清晰而明确的行政改革方案，但和苏联时期相比，俄罗斯政府管理的职能、政府内部的组织结构，以及联邦中央与联邦主体之间的关系等等都有很大的改变。
(一)政府职能的重新定位
政府职能问题是行政管理理论的基本问题之一。政府职能如何划分和定位标志着一个国家的政府在管理经济和社会事务中所扮演的角色。苏联是典型的大政府和强政府的代表，国家和社会生活的每一个领域都有相应的政府部门进行调整和管理。政府对经济实行的是计划管理，经济活动的每一个环节，包括生产、销售、交换和分配的全部过程都处于国家严密的计划和监控之下。苏联解体以后，俄罗斯在许多方面成为苏联的继承者，包括苏联的政府机关及其所承担的管理国家的职能。传统的政府管理方式已经严重阻碍了经济私有化和市场化改革，此时叶利钦迫切需要转变政府职能，以适应新的经济自由化改革。
叶利钦时期，俄罗斯政府职能的重新定位主要是围绕转变政府的经济管理方式展开的。在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府职能的转变就是要求政府从对经济的直接、微观管理转向间接、宏观调控。俄罗斯政府放弃通过无所不包的指令性计划对经济进行直接管理的制度，开始转向通过政策、法令和经济杠杆履行其经济职能。1994年6月10日，叶利钦发布了《对于保障国家管理经济的几条方法》的总统令，明确规定俄罗斯政府及其授权的执行权力机构和国有公司关系的调节必须以合同为依据。这就以总统令的形式确认了政府不直接管理公司的准则。这一阶段，切尔诺梅尔金政府注重加强政府的宏观调控影响，试图实行重视国家调节的社会市场经济：第一，缩小政府经济职能的范围，从竞争性生产领域退出；第二，从法学上为私营公司提供公平竞争的外部环境；第三，在财政、货币、反通胀、稳定汇率、支持生产等方面加强宏观调控影响�［1］。
(二)政府内部组织机构的重组
在苏联解体以前，俄中央政府组织机构的设置是以部门管理为准则来划分的。社会和经济生活的每一个领域都有相应的政府部门来进行管理和调节。以部门管理为准则的直接后果就是机构重叠，人浮于事，不仅加大了政府的财政开支，而且对经济发展造成许多人为的障碍。1991年11月叶利钦当选总统后，俄开始改变部门管理机构，部的数量开始减少，苏联时期的一些机构有的被撤销，俄语论文题目，有的则被合并。与苏联时期相比，俄中央政府的组织机构大为减少，它的第一届政府仅设19个部和13个委员会及国家权力机关�［2］。
叶利钦所倡导的政府机构改革的指导思想是改变过去的部门管理准则，实施新的以职能管理为准则：1.撤消计划经济体制下直接管理经济的行业主管部门。2.根据私有化改革的需要设立新的部委机构，如私有化部、国有资产国家管理委员会等。按照私有化和内外贸易、能源等领域非国有化的需要，一些政府原有的职能被移交给私人公司，对外贸易部、国家计划委员会等被撤销，在此基础上成立了国有、私人合股的企业，例如天然气工业股份企业等。3.加强宏观经济管理部门。对经济的宏观调控是政府的一项重要职能，无论是计划经济，还是市场经济，都需要政府这只有形的手来进行引导和调节。在计划经济向市场经济转轨的过程中，要求政府对经济的管理从直接的、微观管理转向间接的、宏观调控。叶利钦改革之初就在中央政府设置宏观经济管理部门――反垄断政策与支持新经济委员会，以便正确引导经济的顺利转轨。
(三)联邦制改革
在中央与地方的关系上，叶利钦面临着双重考验。一是要改革苏联时期的联邦制，交给地方更多的权力和自由。二是要防止地方上的共和国打着民族主权的旗号而脱离俄罗斯。叶利钦先是走出了签订联邦条约的第一步。经过艰苦的谈判，1992年3月31日联邦中央与大多数联邦主体签订了联邦条约，分别是《俄罗斯联邦中央与各民族共和国之间划分权限的条约》，《联邦中央与边疆区、州、圣彼得堡市和莫斯科市之间划分权限的条约》，《联邦中央与民族自治州和自治区之间划分权限的条约》。第二步，叶利钦利用制定新宪法的机会对中央与地方的关系以及俄罗斯的联邦制做出了明确而详细的规定。1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》明确规定，人民政权、联邦制、共和政体、分权制是俄罗斯联邦宪法制度产生的基础。目前，俄罗斯联邦共有89个联邦主体，其中包括21个共和国、6个边疆区、49个州、莫斯科和圣彼得堡2个直辖市，还有1个犹太自治州和10个民族自治区。联邦中央与联邦主体权力关系的基本准则是分权和自治。俄罗斯宪法第5条第3款规定：“俄罗斯联邦的联邦结构建立在它的国家完整、国家权力体系统一、在俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体的国家权力机关之间划分管辖对象和职权、俄罗斯联邦各民族平等与自决的基础上。”�［3］(P394)对于地方自治，俄罗斯宪法第130条第1款和第132条第1款规定：“俄罗斯联邦的地方自治保障居民独立地解决地方性的问题和地方财产的拥有、使用和分配……地方自治机关独立地管理地方财产，编制、批准和执行地方预算，确定地方税收和收费，维护社会治安以及解决地方上的其他问题。”�［3］(P428)
二、普京上任之初的行政改革
在叶利钦执政时期虽然形成了一些新的管理体制和管理类型，但由于缺乏系统性的改革方案，再加上行政管理体制改革本身的长期性和艰巨性，普京就任总统时，俄罗斯的行政体制和管理方式并没有发生根本性的改变，而且还出现了一些新的问题：首先，国家执行政权系统职能转换滞后，跟不上市场经济需求的变化。许多部门仍然没有摒弃计划经济时代的思维，经济管理带有很强的行政色彩。其次，国家执行权力系统组成不合理，各级政府组织之间的职权划分不科学，结构不平衡，其合理配置有待进一步探究。叶利钦时期虽多次精简管理机关，合并和划分主管部门，但既没能使政府和政府机关更精干，也没能使它们更有效率。国家权力机关和管理机关的工作人员从1993年的88.2万人增加到现在的100多万人。再次，没有建立和实施完善的职业公务员制度，贪污腐败现象严重，威胁着俄国家利益。
2000年５月17日，普京在就职后第一次了《告俄罗斯公民书》，宣布开始对俄罗斯国家权力机关进行改革。2000年4月，普京在国情咨文中明确指出了俄罗斯的首要任务。在政治领域，普京着手建立国家权力垂直体系，把全国分为七个联邦区，并派驻总统全权代表；通过新法学，改组议会上院；废除了同中央法学相抵触的各类地措施规和法学；打击寡头势力，拉开同寡头的距离。改革取得初步成效，政治上出现了相对稳定的态势，从而促进了经济形势的好转。2000年，俄罗斯国内生产总值增长了7.6%。为普京实施进一步的改革积累了经验。
在2001年4月的国情咨文中，普京了新一轮的改革宣言，指出俄罗斯要进行大规模的行政改革。在政治领域，普京进一步提出了建立团结、有效的政权、行政改革和司法改革三项任务。普京认为，为了建立团结、有效的政权，必须采取三项方法：一是从法学上明确划分中央和地方的权限；二是整顿联邦执行权力机关的地方机构，避免其与地方权力机关的矛盾；三是确定中央和地方分配资源和税收的办法。这是联邦制度和政权建设深化改革的三项方法�［4］。
2001年８月，普京下令成立由卡西亚诺夫总理牵头的公务员改革问题委员会，签署了《俄联邦国家公务员制度改革构想》，开始筹划公务员制度改革。在2002年4月的国情咨文中，普京延续了他执政以来的政治方法，继续坚持实施行政改革，实现整个执行权力机关系统的现代化。8月，普京签署总统令，具有过渡性质的《国家公务员公务行为原则》开始实施。
三、转轨初期俄行政改革的困境
首先，国内政治因素成为作用普京推行行政改革的主要因素。从根本上讲，行政改革属于政治体制改革的一项内容。俄罗斯的行政改革也必然受到其政治转轨的作用。目前，俄罗斯的政治转轨已经基本完成，确立了资本主义三权分立的政治制度。然而，俄罗斯这种刚刚建立的三权分立的政治制度与西方发达的资本主义国家相比还很不成熟，还存在着许多不稳定因素，总统与议会之间、中央和地方之间的权力争斗虽然靠普京的强势暂时告一段落，但潜在的政治风波的可能性依然很大，这些不稳定因素在很大程度上作用着普京推行行政改革的决心和信心。
其次，经济体制转轨的速度和成效制约着普京行政改革的进程。俄罗斯的经济转轨以“休克疗法”而闻名，几乎是一夜之间就从计划经济的管理体制转轨到市场经济体制。经济体制的突然改变，让已经习惯于下达计划和命令的官僚们无所适从，一时间找不到自己的位置，政府机关一度处于半瘫痪的状态。政治体制改革，特别是行政改革与经济体制改革严重脱轨，同时也阻碍了经济改革的步伐。普京所倡导的行政改革的目标就是要建立起与其经济体制相配套、相适应的行政管理体系。俄罗斯的政治转型已经基本完成，但经济转型却远远没有完成。当初叶利钦所幻想的一步跨过计划经济，迈入市场经济的梦想已经过了十多年，俄罗斯的市场经济地位还没有得到世界上大多数国家的承认。这也决定了普京的行政改革只能是一种过渡性质的改革，其改革的方法和步骤还要视经济改革的发展而定。
再次，俄官僚机构自身的利益矛盾和利益冲突是普京推行行政改革的内部障碍。关于世界上任何一个国家而言，实施行政改革的最大阻力往往来源于自身的官僚机构，俄罗斯也不例外。普京推行行政改革的目的之一就是要惩治腐败和清除政府机构的官僚主义作风，这必然要触及到一大批既得利益者的利益，这些既得利益者或利益集团就会结成反对行政改革的联盟，向政府和普京施压，从而阻碍行政改革的实施。
最后，从改革的难度和复杂性上来讲，俄罗斯的行政改革远远大于其他国家。与西方发达国家相比，俄罗斯的社会制度包括政治、经济、法制等诸多方面都处于转型时期，行政改革的外部环境还不稳定，改革的难度仍然十分巨大。
［参考文献］
［１］冯绍雷，相蓝欣.转型理论与俄罗斯政治改革［M］.上海：上海人民出版社，2017.210�
［2］海运，李静杰.叶利钦时代的俄罗斯・经济卷［M］.北京：人民出版社，2001.386�
［3］任允正，于洪君.独联体国家宪法比较探讨［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.
［4］庞大鹏.从叶利钦到普京：俄罗斯宪政之路［M］.长春：长春出版社，2017.106.
［责任编辑：邹秀婷］
| 
