摘要 俄罗斯拥有北极圈内最长海岸线。围绕油气资源的开发与海上战略通道的构建，环北极国家间展开了激烈的角逐。俄属北极地区的丰富资源以及得天独厚的海上战略通道成为俄罗斯牵制各方的重要筹码。俄罗斯于2017年公布其首部对于开发俄属北极地区的纲领性文件。在这一国家政策的支持下，俄属北极地区的开发和发展将成为21世纪第二个十年俄罗斯经济发展新的增长点，从而有助于推动俄罗斯国际地位和作用力的进一步提升。 (2)在北极地区能源资源开发中掌握先机。北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。2017年7月，美国国家地质勘探局公布了一份对于北极地区拥有丰富石油资源的调查报告。报告称，北极圈内可利用石油储量预计为900亿桶，俄语论文网站，北极圈内未完全探明的、可获取的天然气储量估计为47万亿立方米。这些油气资源占全球未探明储量的约22％，其中石油占全世界储量的约13％，天然气占30％。这些资源的84％分布在近海大陆架。这份报告一出台即引起全世界的关注。各国的大型石油天然气公司竞相进入北极地区，展开了一场热火朝天的勘探大会战。 与美国、加拿大和挪威等国相比，俄罗斯在开发北极地区自然资源上存在一定的差距。例如，美国已在阿拉斯加州西北沿岸建立了堪称世界上规模最大的格林・克里克锌矿开采基地。加拿大原本不是钻石生产大国，但最近十几年里仅凭在其北极地区新开发的艾卡蒂钻石矿(1998年)、戴维克钻石矿(2003年)和施耐普湖钻石矿(2017年)等三个钻石矿，即已跻身世界钻石产量的前三位。钻石工业迅速改变了加拿大北部地区的相对落后局面。目前，加拿大正信心十足地着手对其北极大陆架地区进行油气勘探工作。挪威的海洋油气资源开发也很早就启动，目前是世界第六大产油国，也是仅次于沙特阿拉伯的世界第二大石油出口国，其大陆架油气的90％用于出口。在环北极5国中，俄罗斯的国土最辽阔，且拥有最长的濒北冰洋海岸线，其北极地区的油气资源开发虽然前景看好，但总体而言，其北冰洋沿岸和大陆架的能源资源的勘探和开发工作比较滞后，这不能不促使俄罗斯痛下决心，急起直追，以期在北极地区的能源资源开发中掌握先机。 (3)应对以美国为首的西方国家挤压其战略空间。冷战结束后，虽然俄罗斯历任领导人都表示愿意与美国为首的西方各国和睦相处。但这只是它的一厢情愿。事实上，美国和北约利用俄罗斯国力相对衰弱之际，不断挤压其战略空间。近20年来，人们一直关注北约“东扩”、欧盟“东扩”以及美国在捷克、波兰部署反导弹基地对俄罗斯西部地区安全造成的威胁。但是，俄罗斯显然还受到来自北面和东面的战略威慑。2004年，美国在紧邻北冰洋的阿拉斯加州空军基地建立了第一个反导弹基地，该基地成为美国从东部挤压俄罗斯战略空间的支撑点。无独有偶，近年来美国还与加拿大、丹麦和挪威这些北极圈国家加强战略协调，而美国迟迟不签署《联合国海洋法公约》的一个重要原因也是要确保其战略核潜艇能够在北冰洋海底自由巡弋，以期构成对俄罗斯的北方威胁。 进入新世纪以后，环北极地区的军事部署和军事演习大有越演越烈之势。美国不仅将核潜艇派遣到北冰洋进行冰下作战训练，并积极研制各种可以让飞机与冰层下的核潜艇保持通信联络的设备以及可以抑制北极上空电离层强烈扰动作用的机载雷达。2003年，加拿大政府耗资490万美元，在北极地区进行了首次军事演习，拉开了其在北极地区加强军事部署的序幕。从2017年3月起，加拿大海军开始沿北冰洋海岸长达8000公里的超长距离巡逻。丹麦等环北冰洋小国也不甘示弱。丹麦表示将加强驻扎在北极地区格陵兰岛的军事力量，准备在毗邻北极的法罗群岛建立一个多军种的联合司令部，以应对北极地区可能发生的任何军事紧张事态。 从这个意义上说，俄罗斯启动俄属北极地区的开发也是旨在化解美国为首的西方国家从东西北三个方向对其进行战略挤压、保障俄罗斯国家安全的重要举措。 俄罗斯开发俄属北极地区国家政策的主要进展 《准则》共有6章、11款，对俄联邦在北极地区的国家利益、俄属北极地区国家政策的主要目标、战略优先方向、基本任务与方法等都作了明确的界定与规划。《准则》要求，俄属北极地区的开发将分三阶段：第一阶段(2017－2017)主要是地质论证、落实预算和项目阶段；第二阶段(2017－2017)的任务是“划定有国际法效力的俄属北极地区外部边界，在此基础上确立俄罗斯在能源资源开采和运输方面的竞争优势；在开发地区矿物原料和水生物资源基础上，完成俄属北极地区经济结构改革任务；建立并发展北方海航线基础设施及交通管理体系，完成保障欧亚运输的任务，建立俄属北极区域统一信息空间”；第三阶段(2017－2020)则要求“整体提升俄罗斯北极地区的竞争优势，将俄属北极地区变成俄联邦主要资源战略基地”。 目前，《准则》已进入第二阶段，也是最重要的实施阶段。从启动这项国家政策近3年来的进展来看，俄罗斯现阶段在俄属北极地区开发中的主要着力点在以下三方面； 1、获取俄属北极区域的外部边界论据，强化俄罗斯对北极地区的主权权利 2017年5月，环北极5国俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威在格陵兰岛召开有关北极问题的部长级会议，会议通过的《伊鲁利萨特宣言》明确指出应按照现有的国际法主要是《联合国海洋法公约》来解决北极领土纠纷，同意通过科学探讨提供证据来决定北极的主权问题。有鉴于此，开展地质地理、水文及制图工作，划定有国际法效应的俄属北极区域外部边界便成为《准则》提出的首要的“基本任务”。 2017年以来，俄联邦政府明显加快了北极争议地段勘探工作的步伐。2017年4月，伊万诺夫副总理表示：“政府拨款几十亿卢布用于组织2017年北极大陆架扩大的科考工作。科考需要破冰船，建造破冰船的资金已经到位。而且装备特殊水文地理舰船的设备也已具备。”俄罗斯专家可以借助这些设备测量海底深度，提取土壤样品确定北部海底地区与俄罗斯大陆架的所属关系。同年7月，俄罗斯“费多洛夫院士”号科考船在“亚马尔”核能破冰船的护送下开始对争议地段罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭等地进行专门勘测工作。10月1日，俄罗斯又在楚科奇自治区北部北冰洋海域设立“北极－38”浮冰科考站，派遣极地专家前往考察与有关国家存在争议的这一地段。俄联邦政府还计划在未来3年(2017－2017)内花费20亿卢布用以收集必要的证据，以论证罗蒙诺索夫海岭是俄罗斯大陆架的延伸。 在掌握一定科学证据的基础上，俄罗斯已开始就北极主权问题与相关国家进行外交磋商。2017年9月，俄罗斯外长拉夫罗夫与加拿大外长坎农在莫斯科就北极问题进行了首轮双边谈判，双方计划于2017年分别向联合国提交材料，试图最终解决争议地段的归属问题。 2、启动俄属北极地区若干重点油气田的开发，扩大俄属北极地区的资源基地 按照《准则》的规定，俄罗斯在近3年来选择俄属北极地区资源丰富、开采条件较好的西部海域，以若干重点油气田为突破口，揭开这一地区新一轮资源开发的序幕。 俄罗斯在巴伦支海海域最重要的开发项目是什托克曼凝析气田。该项目始于2017年，当年俄罗斯选择法国的道达尔企业作为合作伙伴。俄罗斯与挪威关系松动后，挪威国家石油企业成为该项目的第三方合作者。三家合作伙伴于2017年成立了什托克曼发展股份企业，俄罗斯天然气工业股份企业占51％份额，法国道达尔企业占25％份额，挪威国家石油企业占24％份额。2017年4月，什托克曼发 展股份企业召开董事会，三家合作伙伴决定从2017年起通过海底管道将什托克曼凝析气田的天然气经由俄罗斯摩尔曼斯克向欧洲供气，欧洲管道将与正在建设中的北溪管道相连。根据规划，什托克曼液化气厂将于2017年开工。 俄罗斯与挪威在巴伦支海海域划界问题上长期存在争议。2017年9月15日，俄罗斯与挪威在双方互有让步的前提下签署了《对于巴伦支海及北冰洋地区海域划界和合作协议》。该协议在2017年3月得到两国议会批准，从而为两囤合作开发北极油气资源扫清了障碍。 俄属北极地区自然资源开发的另一项大型油气合作项目位于喀拉海海域。2017年1月，俄罗斯石油企业和英国BP石油企业签署了在北极大陆架进行合作的协议，双方将在喀拉海南部至新地岛东侧面积约12.5万平方公里的地区对三个许可地段进行地质勘探和开发。虽然协议的外方合作者面临更换，但是这是俄罗斯开发俄属北极地区大陆架油气资源规模最大的合作项目。据初步评估，这里约有50亿吨石油和10万亿立方米天然气储存。该项目得到俄联邦政府的大力支持。普京总理就曾明确表示：“俄政府完全支持这种合作，为了实现这些方案，我们打算建立最优惠的税收和行政制度。” 俄罗斯在俄属北极地区自然资源开发领域寻求国际合作的同时，还积极鼓励并扶持本国团体和个人参与北极地区的开发和建设项目。为了保障北极地区油气资源开发和解决靠近海边地区电力供应问题，俄罗斯加紧浮动核电站的建设工程，预计第一个浮动核电站将于2017年投入使用。由于大型油气合作项目集中在俄属北极西部地区，能源运输主要途径摩尔曼斯克州。摩尔曼斯克建设新港口和港口经济特区已列入俄联邦政府工作议程，具体招标工作也已启动。 3、对“北方海航道”进行保障性开发，充分利用这一运输干线开展国际航运 北冰洋常年冰封，只在夏季有一两个月的时间可以在濒临陆地的近海借助破冰船通行船舶。目前，主要有两条航道，即加拿大沿岸的“西北航道”和俄罗斯沿岸的“东北航道”又称“北方海航道”。“北方海航道”是上世纪30年代开通的，是前苏联连接其欧洲部分与远东的3条运输走廊之一(其余两条是西伯利亚大铁路和横贯苏联的空中航线)。1991年，俄罗斯政府颁布实施《“北方海航道”海路航行规章》，规定，“北方海航道”是“位于苏联(俄罗斯)内海、领海(领水)或毗连苏联(俄罗斯)北方沿海的专属经济区内的基本海运线”。这显然是针对美国、挪威和瑞典一贯坚持所谓国际通行权利的法学举措。《准则》也同样规定，“北方海航道”是“俄罗斯联邦在北极地区统一的国家交通运输干线”。 但是，“北方海航道”的近况显然难以令人乐观。自苏联解体后至今已有近半数的人口离开了北极地区。燃料和电力需求、交通运输量锐减为上世纪70－80年代的五六分之一。“北方海航道”每年的货运量不超过300万吨，仅及前苏联解体前1989至1990年的1／3。对俄属北极地区来说，保障“北方海航道”的正常运行堪称一大挑战，需要配备一支强大的破冰船队，而适宜极地航行的专用船只以及港口等相关配套设施的建设也需要耗费巨资。2017年4月，俄联邦政府为建造新的核动力破冰船投资了5700万美元，2017－2017年的预算是1.5亿美元。2017年7月，俄罗斯新一代破冰船“圣彼得堡”号在圣彼得堡市下水。2017年12月，俄罗斯与芬兰成立合资造船企业，合作建造北极适航船舶。 目前，俄罗斯的“北方海航道”从西部的巴伦支海到远东的楚科奇海地区途经71个港口，其中最主要港口分别是摩尔曼斯克州的摩尔曼斯克港、克拉斯诺雅尔斯克边疆区的迪克森港和杜金卡港，萨哈共和国的季克西港和楚科奇自治区的佩韦克港等。为最大限度地发挥“北方海航道”的效能，俄罗斯正在积极酝酿将其延伸到亚洲的中日韩三国。同时希望“北方海航道”在夏季时能成为苏伊士运河强有力的竞争对手。自然，俄罗斯向外国船舶开放“北方海航道”不仅可以收到一笔可观的“过路费”，更重要的是使俄罗斯的国际地位和作用力进一步得到提升。 俄罗斯开发俄属北极地区国家政策的前景与挑战 俄罗斯在北极圈内的领土辽阔，也是拥有北极自然资源最多的国家，其地缘优势使它在处理北极事务时一贯采取强势立场。在国家政策的支持下，俄属北极地区的开发和发展将成为新世纪俄罗斯经济发展的增长点，推动俄罗斯国际地位和作用力的进一步提升。有两大趋势是十分明显的。 1、俄属北极地区丰富的自然资源和海上航道资源将转化为俄罗斯新的外交王牌即“北极牌” 俄罗斯一贯热衷于应用各种政治和经济手段提升自身的国际地位和作用力。其中，能源资源尤其是俄罗斯多年来牵制西方国家、打压独联体亲西方国家的一个外交筹码。日本“3・11”震灾后福岛核电站的核泄漏事故给世界范围内的核能发展计划蒙上浓重的阴影，德国已宣布将在2022年前彻底关闭其核电站。而随着北非、中东地区局势持续动荡以及索马里海域海盗活动的有增无减，导致全球能源开采和运输的风险明显上升。受这些因素的作用，未来一二十年里世界各国对石油天然气的依赖程度将日趋加深，对俄属北极地区的油气资源开发和开辟北极航道的期盼自然会日益加大。 事实上，在俄罗斯与周边国家关系中，“北极牌”的雏形已初露端倪。早在2017年，俄罗斯为报复美国对其采取的遏制政策，选择法国作为其开发什托克曼凝析气田项目的合作伙伴，并计划将德国作为该气田的天然气主要出口对象，使德国成为欧洲天然气的集散中心。同样，俄罗斯选择英国BP企业作为喀拉海油气开发项目的外方合作者，除经济因素外，另一个主要原因则是政治上的考虑。虽然英国BP公刮由于自身原因退出了这一项目，但是，国际上一些知名的石油天然气生产公司却趋之若鹜。许多迹象表明，俄联邦政府在俄属北极地区开发过程中将越来越多地使用“北极牌”，实现其国家利益的最大化。 2、俄罗斯将通过开发俄属北极地区吸引国外投资和引进先进技术，提升其综合竞争能力 俄罗斯领导人多次在公开场合表示，希望在北极地区建立一个国际合作的和平发展环境。普京总理就曾如此宣布：“我们在2017年通过的《俄联邦北极地区国家政策基本准则》中公开明确地提出我国的国家利益。我们关心稳定、平衡地发展俄罗斯北方地区，加强与邻国的合作。” 现阶段，俄联邦政府在俄属北极地区资源开发问题上比较倾向于选择环北极国家和欧洲其他国家，对经济实力强劲的亚洲经济大国怀有一定的戒心。但由于欧盟各国尚未完全走出金融危机的阴影，亟需掌握一定的资金以应对随时可能恶化的主权债务危机，没有能力对俄罗斯进行大规模的投资。相反，地处亚洲的中国、日本两国，外汇储备分别占世界第一和第二，韩国的经济实力也已跃入世界十五强行列。而且，中日韩三国都是能源进口大国，是足以维持俄罗斯能源供应稳定增长的大市场。另外，北极航道建设需要巨额资金的投入，更需要大量的人力资源，亚洲国家在这方面占据优势地位。目前，俄联邦政府对中日韩三国参与北极地区开发尚有一定疑虑，但是俄属北极地区各级地方政府却欢迎中 日韩等亚洲邻国参与区域社会经济发展。而且，环北极国家中的挪威等国也青睐亚洲国家的资金和技术。未来，俄罗斯从提升自身综合竞争能力出发，势将在吸引亚洲国家参与北极地区的开发和发展问题上采取更加灵活和现实的态度，从而为这一地区的社会经济发展注入强劲的活力。 毋庸置疑，俄属北极地区的开发和发展虽然前景诱人，但其历程不可能是一帆风顺的。事实上，俄属北极地区的国家政策在实施过程中已凸显若干制约因素。主要是： (1)缺乏高效、灵活的行政架构，难以实施各行政区域问的横向协调。普京出任总统后，为了巩固国家的统一，在联邦政府与地方政府关系上实施了一系列改革，如建立联邦区、向地方派遣总统代表等，强化了对各级地方行政机构的监督和控制。梅德韦杰夫上台后，更将地方领导人由选民直接选举改为总统提名，由各联邦主体议会选举产生，并鼓励联邦主体进行合并，进一步削弱了地方行政长官的权力。俄属北极7个主体分属4大联邦区，即西北联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。高度集中的行政管理体系带来纵向分割的弊端，严重制约了区域间的横向协调。各级地方政府则因缺乏实权，难以自主灵活地实施符合本地区需要的社会经济发展规划。 (2)俄罗斯在开发俄属北极地区尤其是大陆架方面存在着资金和技术的不足。据俄罗斯中央银行统计，截至2017年5月1日，俄罗斯外汇储备是5240亿美元，位居世界第三，与其外债总额(5046亿美元，截至2017年4月1日)大体持平。俄联邦政府财政虽已摆脱上世纪90年代入不敷出局面，俄语论文网站，但俄罗斯经济运行直接受国际能源市场价格变动作用，一旦乌拉尔原油价格大幅下跌，其国际收支就将出现赤字，预算规模就会大大缩水。而且，由于多年来基础设施建设欠账甚多。联邦政府要加大对俄属北极地区开发的资金投入实属不易。 另一方面，俄罗斯迄今为止的能源开发主要集中在陆地的油气田。而俄属北极地区的石油天然气却主要分布在大陆架地区。如果不能吸收来自美欧等发达国家的海洋油气勘探和开采技术，单凭俄罗斯自身的积累恐难打出高产、稳产的油气田。 (3)俄属北极地区开发的最大“瓶颈”是人口逐年下降，劳动力严重不足。从1993年至今，俄罗斯人口总量已持续14年呈下降趋势。而俄属北极地区又是俄罗斯人口密度最低的地区。气候严酷加上经济凋敝，导致该地区自1997年至2017年的11年里，人口大幅度下降了40％。目前，该地区的能源资源产业等领域的劳动力缺口达50％。人口问题将成为俄属北极地区经济发展的最大制约因素。一些评论家认为，俄罗斯日益严重的人口危机只能靠大量引进外来移民才能缓解。因此，如何吸引外来移民参与俄属北极地区开发，将是俄罗斯北极地区开发的国家政策成败的关键。 总之，俄属北极地区的开发是一项巨大的经济与社会工程。从中期来看，俄联邦北极地区开发国家政策的全面落实和执行将为俄罗斯经济发展寻找到新的增长点，有利于其改变单一依赖能源、资源的经济结构；从长远来看，整体提升俄属北极地区的竞争优势，将有利于加强俄罗斯在北极地区的大国地位，进一步推动俄国际作用力的提升，从而最终有利于整个北极地区的和平与稳定。 (责任编辑：张业亮) |
