摘要：叶利钦时期，俄罗斯东部各联邦主体基本形成了带有民主社会某些表面特征的政治体制。俄罗斯东部各联邦主体普遍在法学层面上接受并建立了具有分权制衡特征的西方民主制度。但这种分权和制衡的政治体制大多只具有法学层面的意义，在实际政治生活中，法学层面的政治制度的基本准则和精神难以得到充分贯彻和落实，违背俄联邦宪法和联邦主体宪章精神的事件和行为时有发生。 二、执行权力机构的产生、职权和特点 俄东部各联邦主体的执行权力机构是以行政长官为核心的一整套行政机关体系。执行权力机关对立法权力机关拥有相对较大的独立性。行政机关的公职人员只向行政长官负责，《宪章》奠定的政权组织模式总体上符合分权准则，而事实上赋予行政长官(从而赋予整个州的执行权力机关)对立法会议的实际的独立性。 行政长官由选民直接选举产生，行政长官选举与杜马或立法会议选举各自独立进行。伊尔库次克州《宪章》第二章第32条规定，不小于30岁、没有外国国籍、有有效的选举权的俄罗斯联邦公民可被选为州行政长官。根据《宪章》和《对于克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官的选举》法学规定，只有年满30周岁且在边疆区内居住时间不少于一年的享有选举权的俄联邦公民才有资格当选为行政长官。在克拉斯诺亚尔斯克边疆区，行政长官选举须有25％的选民参与投票才算有效。滨海边疆区《宪章》规定，行政长官由边疆区拥有俄联邦公民资格的居民选举产生。选民应年满30周岁并在边疆区内居住一年以上。任何人担任行政长官不得连续超过两届。俄东部各联邦主体在此方面的规定大同小异。 行政长官的职权比较广泛，对立法权力机关拥有很大的独立性。在执行权力机构，采用行政首长负责制方式开展工作，因此，作为一种执行权力，行政长官的权力从一开始就带有集权色彩。行政长官的职权一般包括：维护联邦主体《宪章》、法学和法规的实施；制定并执行社会经济发展纲要；执行预算和决算；建立行政机关的机构和编制，并领导它开展活动；对各主要行政机关和司法机关的领导人选提名并任命等，但有些重要行政机关和司法机关领导人选的任命须经杜马或立法会议批准。根据伊尔库次克州《宪章》规定，行政长官拥有许多权力，无论是领导执行权力机关，还是行使州首脑职能。根据州《宪章》第33条，行政长官有权提请立法会议批准本州社会经济发展纲要，签署和颁布被通过的州法学(并有权返还它们重新审核)，建立州行政公署的机构和编制并领导它的活动，独立建立其他行政机关的机构和编制。至于行政机关，这不是独立的国家权力机关，而是保证行政长官权力行使的机关体系。根据克拉斯诺亚尔斯克边疆区《宪章》规定，行政长官以个人名义向立法会议提出立法创议，签署并颁布边疆区法学，决定边疆区行政机关的机构设置，决定建立或撤销它的各个机关和分支机关，决定它们的职权范围和工作方式。行政长官有权决定第一副行政长官的人选，但须经立法会议批准，其他副行政长官及行政机关各机关及其分支机关的领导人人选由行政长官自行决定。根据现行法学和其他法令、法规的规定，行政长官有权提出边疆区宪章法院的人选，任命民事法官，边疆区检察长、内务局长、司法厅长的人选须征得其同意。边疆区行政委员会、各部门联合委员会以及安全委员会在行政长官领导下开展工作。 如果为了保证有效率的行政，而试图过分地去强化行政体制，就会有利用行政组织对选举的控制权力来作用国家意志表达的危险。只有坦白地承认必须对法学总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的，安全才能实现。这一时期，俄东部各联邦主体《宪章》和法学对执行权力机关，特别是行政长官的权力，从法学上进行了一定的制约，但由于程序上的限制，这类法学的可操作性不强，绝大多数形同虚设。而杜马或立法会议对执行权力机关和行政长官的监督又受到内部派系斗争和党团实力对比的制约，很多联邦主体杜马或立法会议的多数代表受到行政长官的操控或作用。只有阿尔泰边疆区的形势有所不同。阿尔泰边疆区立法会议在边疆区的政治生活中具有举足轻重的影响，在与执行权力机构的抗衡中，经常处于优势地位。但从多数东部联邦主体的普遍情况来看，执行权力机构在政治生活中的权力膨胀、操控选举活动和立法、司法机构的现象严重，政治权力的平衡受到威胁，行政长官集权现象普遍而严重。根据克拉斯诺亚尔斯克边疆区法学规定，可以基于以下理由提出罢免行政长官的动议：选民对行政长官失去信任(行政长官不履行竞选承诺，拒绝接见选民，并不顾及他们的要求和申诉，不履行法定职责，违背俄联邦宪法、联邦法学、边疆区《宪章》或法学)。但以何种方式确认行政长官的失职行为，例如在何种情况下可以认为行政长官失去了选民的信任，这些在法学中都没有规定。在行政长官就任12个月以内及其任期届满前9个月内不得对其提出罢免动议。居住在边疆区内的俄联邦公民，包括居住在属边疆区管辖的自治区内的俄联邦公民有权提出罢免行政长官的动议。为了征集签名并开展其他相关工作，须组成不少于100人的工作组。对行政长官提出罢免动议须征集不少于2万在边疆区居住的选民的签名支持，且其中应有1 000个左右居住在十个边疆区自治地区的选民的签名。如果在参加投票表决的选民中，有超过一半的选民投票支持罢免行政长官，那么行政长官即被罢免。参加投票表决的选民须不少于选民总数的25％。对行政长官提出不信任案并进行罢免表决的法学规定只具有字面意义，在现实政治法学生活中，这样的法学程序实际上无法履行。伊尔库次克州《宪章》第39条规定，立法会议可以对行政机关的公职人员表示不信任，但须在查明他违反了联邦和州法学的事实的情况下。然而，从对执行权力机关的作用来看，这个规定的效力实际等于零。原因在于，第一，为表示不信任必须征集到不少于代表总数2/3的票数；第二，立法会议决议对行政长官来说不是必须执行的(他可以把官员解职或者有理由地不接受立法会议对于不信任的决议)；第三，要提出不信任案，其首倡者不能少于代表总数的1/3。行政长官利用执行权力、个人作用和裙带关系操控执行、立法和司法权力机构的现象在东部各联邦主体已屡见不鲜。举例来说，在滨海边疆区，强化了执行权力体系的官僚等级制度使其他权力分支机构服从这一执行权力体系。行政长官个人的权力体系得到确立，他和其他权力分支机构的官员的私人关系维系着这个权力体系，使他获得这些权力机构的领导人和其他官员的支持。以这种方式建立起来的个人权力结构使形式上的分权变得毫无意义，尽管存在政党、立法活动和选举系统。政治生活缺乏透明度，公开颁行的制度规范只是为了给专权制度装点门面而已。 三、司法权力机构建设严重滞后 俄东部各联邦主体司法权力机构的建设普遍滞后。司法权力是分立、制衡的三权中最为保守并容易受到侵犯的，它的膨胀性最弱，容易受到立法权力和执行权力的操控。即使从制度、法学的层面上来看，法院和法官队伍的建设及其相关法学的制定、出台方面的工作进展很慢，普遍被人们忽视。根据《对于俄罗斯联邦的司法体系》法学的第四章第4条的规定，宪法(宪章)法院和治安(民事)法官属于联邦主体的司法机构。到2000年为止，在伊尔库次克州司法权力机关还没有建立起来。《对于伊尔库 次克州宪章法院》法学草案的审议被拖延，俄语论文，宪章法院尚未组建完毕。在伊尔库次克州，像在其他联邦主体一样，缺乏应有的诉讼保障――至2000年没有对刑事诉讼法典、民事诉讼法典和行政违法法典做相应的修改。对于伊尔库次克州治安法官的法学在2000年4月初由行政长官签署。治安法官根据州行政长官的提议由立法会议选举。治安法官的第一任期为五年，以后任期为十年。总体上，在伊尔库次克州国家权力机关中法院还没有成为实际作用伊尔库次克州政治发展的因素。在克拉斯诺亚尔斯克边疆区，立法会议和行政机关都还没有刻意组建边疆区地方司法体系。只是在1999年通过了《对于克拉斯诺亚尔斯克边疆区宪章法院》和《对于克拉斯诺亚尔斯克边疆区民事法官》两部法学。这只是出于不在这方面落后于其他联邦主体的简单想法。这两部法学的真正实施尚需时日，宪章法院尚未设立，民事法官也没有任命。根据法学规定，宪章法院应由5名法官组成，这5名法官由行政长官提名经立法会议选举产生，任期12年。民事法官经边疆区法院主席提名由行政长官任命。即使宪章法院很快建立起来，估计也难以对立法权力机构和执行权力机构产生实质性的作用，对执行权力机构施以约束就更加困难。事实证明，在建立了宪章法院的联邦主体，法官职位也多被与权力机构有裙带关系的人所占据。 四、处于初级发展阶段的地方自治制度 俄东部联邦主体的某些大城市、区、民族区和基层行政区域在某种程度上实现了地方自治，多数东部联邦主体通过了有关地方自治的专门法学。伊尔库次克州的城市自治制度是建立在行政一地域区划基础上的，为《对于伊尔库次克州地方自治》的法学第99条所确认。州权力机关积极促进州内地方自治的发展。实际上，涉及它的所有方面的法学都被通过和实施。1995―1997年，克拉斯诺亚尔斯克边疆区通过了十部调整地方自治机关组织和职能的边疆区法学。2000年，又通过了新版《克拉斯诺亚尔斯克边疆区地方自治机关选举法》。边疆区有关地方自治的立法在总体水平上远远高于联邦相关立法。在克拉斯诺亚尔斯克边疆区没有试图通过立法来削弱自治权利或地方机关及其公职人员的职权。此外，在国家政权和地方自治机关之间明确划分界限，其中包括禁止边疆区立法会议代表兼任自治地区代表机关代表职务或自治机关领导人职务。众所周知，在很多其他联邦主体都没有类似的规定。新西伯利亚州对于地方自治及自治机构的组织和活动方面的州法学共有六部。在实现了地方自治的大城市、区和民族区，由市民直接选举产生城市的自治代表机关和市长，由自治地方选民选举产生区、民族区的自治代表机关。在自治地方选民如何选举自治地方领导人和公职人员方面，某些联邦主体法学和自治地措施律没有明确规定。 区、民族区和基层行政区实现地方自治一般会得到联邦主体权力机构的支持或默许，至少不会遭遇巨大的阻挠。但在类似符拉迪沃斯托克(俄滨海边疆区首府)这样的首府城市实现自治，往往会遭到联邦主体权力机构，特别是执行权力机构的巨大阻挠。联邦主体权力机构认为，在这样的大城市实现地方自治是对自己权威的巨大挑战。现实政治生活中发生的事件证明，在大城市实现的自治，牵涉到联邦主体和联邦中央的权力制衡。联邦中央往往对大城市自治采取支持的态度，借以对该联邦主体分而治之，削弱联邦主体的政治势力，以便于加强联邦中央对该联邦主体的控制，但联邦主体权力机构，特别是行政长官往往不能容忍这种情况的发生，总是极力消除或削弱这种情况对联邦主体权力结构带来的作用。1993年6月12日，符拉迪沃斯托克市政委员会决定普选市长，一直到1996年12月国家杜马选举，边疆区执行权力机构与符拉迪沃斯托克市政机关之间始终充满了矛盾和斗争，甚至发生边疆区内务局出动武装人员攻占符拉迪沃斯托克市政府办公大楼的事件，可见双方冲突的剧烈程度。1995―1996年，新西伯利亚州也发生了州政权和新西伯利亚市自治机构之间的对抗。 联邦主体权力机构对区、民族区和基层行政区实现地方自治一般采取扶持和默许的态度，双方多以协商或妥协的方式解决出现的问题和分歧。但这只是联邦主体权力结构的表面现象，实际上联邦主体权力机构总是努力使地方自治处于低层次的发展阶段或便于自己控制的权力结构中。在伊尔库次克州，行政长官要征得市长联盟同意自己的对于地方自治方面的立法提案。州权力机关和地方自治机关之间形成了建设性的关系。同时，州权力机关力图不让地方自治制度离开自己的监督。在州内只存在大的自治市(区)，这不能促进地方政权接近民众，但大大便于州领导监督地方自治区。克拉斯诺亚尔斯克边疆区法学规定，自治地区的领域和边疆区相应的行政区划相一致，如区、市、镇、村。在自治地区的领域内允许建立其他自治机关，如在城市建立自治城区。地方自治由居民通过公民投票、选举、集会、代表大会等形式直接实现。在边疆区内自治组织自主选择地方自治代表机关的选举方式，并在自治地方条例中予以规定。2000年新版《克拉斯诺亚尔斯克边疆区地方自治机关选举法》规定，地方自治机关选举既可采取多数制方式，也可采取比例一多数混合制方式。按照规定，边疆区直辖市采取混合选举制，居民人数不足5 000的自治地区采取单席位选区多数制，居民人数达到5 000的自治地区采取多席位选区多数制。依照以上准则形成了地方选举制度。州法学规定允许在新西伯利亚市、区辖市以及镇、村建立地方自治机构(到2000年为止，这些地区都已经建立地方自治机构)。最大的行政区域(区和州辖市)没有获得自治地位，地方自治只是在基层行政区域有所发展。只有州行政中心新西伯利亚市成为例外，那里有市代表苏维埃、有居民选举产生的市长，在市的十个区分别由行政机构领导人履行地方自治的行政职权，这些行政机构领导人由市长在征得市苏维埃同意后任命。由此可见，该市的区不是自治单位。这样，州的对于地方自治的法学为“初级地方自治”奠定了规范的基础，这种“初级地方自治”在基层行政区域单位(区辖市、镇、村)得以实现，这些基层行政区域单位被赋予自治地位。在阿尔泰边疆区，边疆区议会在对待地方自治方面承担起某种协调人的职能。这表现在以下几个方面：为自治机构工作人员定期举办各类职业技能培训班、进修班；为地方自治机构提供各类决议、法令的标准范本；在各自治地方之间发生纠纷时，充当不可代替的调解人角色等等。这样一整套活动的结果使大多数城市自治机构在日常生活中愈来愈倚重边疆区的各类管理机构。这种相互关系所接受的可信任的家长制性质的管理体制导致地方精英普遍对边疆区政权十分忠诚。这种制度能使边疆区和自治地方不发生尖锐冲突，而且从议事日程中取消对于是否在一些区和市建立边疆区政权的地方分支机构的议题，而后者是其他一系列联邦主体的共同特征。 不同联邦主体权力机构对待地方自治的政治态度和 行事方式有所不同，但从中可以看出，联邦主体权力机构都试图将地方自治控制在一定区域和程度之内。联邦主体权力机构从未主动放弃对自治地方(特别是大的自治地方)的控制权与监督权。从伊尔库次克州对自治市(区)的态度可见一斑，行政长官和州立法会议并不希望自治地方形成具有自己特点的独立的政治法学制度，而是希望自治地方成为州政权独特的延续。在州内只存在大的自治市(区)，这对地方政权接近民众是不利的，但便于州领导监督地方自治。从滨海边疆区和新西伯利亚州发生的联邦主体权力机构和首府城市自治机构之间发生的冲突更是可见一斑。新西伯利亚州权力机构只允许新西伯利亚市和基层行政区域(区辖市、镇、村)实行地方自治，最大的行政区域(区和州辖市)并未获得自治地位，将地方自治的区域基础控制在基层。而在取得自治地位的新西伯利亚市和克拉斯诺亚尔斯克市，还不允许城区实行自治。市政当局不允许在自己的控制领域内分割权力。从对于地方自治的立法来看，仍存在一些漏洞和空白区域，如克拉斯诺亚尔斯克边疆区法学对如何选举自治地方领导人和其他公职人员未加规定。总体来说，直接民主政治在东部各联邦主体的表现很微弱，在较大的区(市)，主要表现在选举立法机构代表和执行权力机构领导人；在人数不多的基层镇、村，主要就是召开公民大会。总体上来看，东部各联邦主体的政权机构很少顾及当地居民的政治意愿。 五、混乱而软弱的政党政治 俄东部各联邦主体政党政治不发达，未形成具有典型意义的政党政治模式。俄东部各联邦主体的政党政治很难套用西方民主国家的一党制、两党制或多党制模式加以解释。党派林立，但都未形成具有独特政治主张和特色并具有较强政治作用力的政党。很多政党只是为某个政治家个人或个别利益集团服务。由于很多政党只为选举服务，只有在选举时才活跃起来，平时人们甚至感觉不到它们的存在。政党的兴衰荣辱与其支持的政治家个人或个别利益集团的政治命运息息相关。政党在东部各联邦主体的政治生活中作用不大，人们对政党政治不感兴趣。在俄东部各联邦主体，无论是全国性政党的地方分部还是东部各地方性政党，规模都较小。例如，在滨海边疆区，俄联邦共产党要算得上是作用最大、最为活跃和人数最多的政党，然而它的成员只有3 000多人。政党政治的软弱无力，导致各权力机构，特别是执行权力机构的集权倾向更加严重。例如，在伊尔库次克州，政治过程很少依赖全联邦的政治和社会团体，尽管所有主要政党和运动的分部都在伊尔库次克州内活动。不夸张地说，居民只有在全联邦选举活动中才能想起它们的存在。可以有把握地说，俄语论文题目，在伊尔库次克州现执行权力机关没有制度上的反对派。政党和社会运动在边疆区地方政治生活中作用不大，这主要是因为人们对政党政治已不感兴趣。地方政党被排斥在政治生活之外，当权派控制着政治生活，政治生活圈子实际上是被垄断的。政党和社会运动正在衰落。 叶利钦时期，俄东部各联邦主体的政治体制建设处于过渡阶段，这一阶段的政治体制带有明显的过渡性质。按照西方“民主”模式建立了政治法学制度，但在实际政治生活中，只具有文字层面的意义，传统政治观念和行为模式仍以各种变相的形式盛行。但政治生活的社会基础正在发生根本性的变化，利益集团在政治生活中越来越具有举足轻重的影响。政治生活的非党派化、非意识形态化趋势明显加强。政治家和人民的政治观念和行为愈加务实，人们的政治意识正在走向成熟。 [责任编辑：邹秀婷] |
