摘要 在冷战结束后的国际格局转型中，无论对俄罗斯还是欧盟而言，安全领域的对话与合作都是极为复杂和敏感的问题，因为这不仅触及到未来欧洲大陆安全框架的主导权问题，而且还要考虑到通过北约介入欧洲安全事务的美国的利益和立场。随着北约前沿触及俄罗斯边境和美国加快推动在东欧部署导弹防御系统所带来的压力，莫斯科开始强调欧洲国家应该重新缔结安全条约并提出了条约范本。俄欧安全对话以伙伴关系与合作协定的相关规则和机制为基础，在欧盟共同外交与安全政策以及安全与防务政策的构架内进行，主要围绕双方所达成的“对外安全共同空间”和“自由、安全和司法共同空间”问题展开。 俄欧安全对话与合作实绩 俄罗斯与欧盟的安全对话以伙伴关系与合作协定(PCA)的相关规则和机制为基础，主要在欧盟第二个支柱的共同外交与安全政策(CFSP)以及欧洲安全与防务政策(ESDP)的构架内进行。依据PCA的规定，双方在安全领域对话的目标是“产生对共同关心的国际问题的凝聚力，以此增强双方的安全感和稳定感”。但在实际展开的对话中，欧盟希望在两个方向取得成效：包括地区冲突在内的国际问题与俄罗斯展开对话；结合欧洲共同价值观念，就俄罗斯国内改革，诸如民主、人权、法制等问题的近况及发展方向进行对话。也就是说，俄罗斯与欧盟在安全领域的对话与合作主要围绕双方所达成的“对外安全共同空间”和“自由、安全和司法共同空间”问题展开。俄罗斯与欧盟之间的对话除每年两次的最高峰会外，还有欧盟政治与安全委员会同俄驻布鲁塞尔大使进行的定期磋商。2002年5月，欧盟军事委员会主席和俄罗斯国防部军官之间首次举行了一系列磋商会议，随后俄罗斯派遣军官作为联络员进驻布鲁塞尔欧盟军事参谋总部。 总体上，俄罗斯与欧盟在安全领域的对话与合作主要围绕“对外安全共同空间”和“自由、安全和司法共同空间”问题展开，主要包括以下内容。 周边安全合作。在这方面，双方首先就巴尔干问题了一系列联合声明。在巴尔干问题上，俄罗斯基本默认了欧盟的领导影响。2003年初，一个小规模的俄罗斯军事专家组被派参加欧盟组织的首次独立使团，前往波斯尼亚和黑塞哥维纳维持当地秩序，这是双方合作的重要步骤。在中东和平问题上，俄欧之间的立场则较为接近，双方也进行了必要的协调。但在北非和中东国家的动荡局势问题上，俄罗斯与欧盟之间分歧明显，并对北约在利比亚的军事行动提出了尖锐的批评。此外，欧盟曾希望通过政治对话来促使俄罗斯改变对摩尔多瓦和外高加索的政策，但由于俄罗斯在这些地区有着重要的地缘战略利益，欧安组织虽然很早就介入冲突协调，但效果不大。在欧安组织伊斯坦布尔峰会上(1999年)，俄罗斯同意于2002年底前从摩尔多瓦撤出军队和装备，后又延长到2003年底，但至今问题仍未解决。虽然对俄罗斯不愿讨论其周边问题而感到失望，但欧盟仍确信不仅在国际问题上，而且在安全与防务政策领域内，就联合危机处理同俄罗斯进行对话与合作是必要的。 预防冲突和危机处理上的合作。布鲁塞尔和莫斯科就如何预防冲突和危机处理方面多次交换意见，双方部长们还在莫斯科建立了直接联络系统。早在2001年俄罗斯国防部就希望加入欧盟的一些军事危机处理的联合行动。事实是，欧盟并未阻止双方在这一领域的进一步合作，而且欧盟还为俄罗斯军队参加欧盟危机处理行动提出了行动方案。如果有军事行动在考虑之中，出现危机要通知俄罗斯，则需要欧盟启动紧急对话。在规定军事行动的具体形式之后，俄罗斯也被邀请参加军事完善大会，该大会把有可能参与相关军事行动的国家聚集在一起。如果俄罗斯提供强有力的武力支持，莫斯科将会在委员会中同欧盟成员国拥有同样的权力。布鲁塞尔还对民事危机处理行动规定了相似内容，例如警察行动。在讨论欧盟警察参加的波黑行动中，明确俄罗斯有加入的可能。俄罗斯派了五名军官参加了这次行动。该行动于2003年1月启动，这是俄罗斯首次参与欧盟危机处理行动。尽管是民事方面而且范围有限，但还是有重要意义，这表明俄罗斯愿意在巴尔干地区维和行动中接受欧盟的领导。 国际反恐领域的合作。在国际联合反恐领域，双方达成了很大的相互理解和共识。无论是欧盟还是俄罗斯，双方都在自己的安全战略中把反对国际恐怖主义作为一项重要任务。2001年10月，双方就反恐战略问题举行了多次协商会议，并达成信息交换协议，不允许在各自的国家有类似“基地”的恐怖组织存在，阻断恐怖组织的经济来源，关于可疑事件相互交换情报。2002年底，双方共同保证，在对恐怖主义的实施、组织及支持者的打击中进行司法合作。但在这方面，车臣问题仍具有很大的危险性。俄罗斯把车臣反政府武装确定为国际恐怖主义分子，坚持通过战争手段打击车臣反政府武装。在车臣问题上，布鲁塞尔一 直要求莫斯科限制在车臣的军事行动，尊重人权，并通过与较为温和的车臣组织进行谈判寻找政治解决的出路。“9・11”后，对车臣战争批评的声音有所减弱，但不和谐的声音仍然存在。欧盟和其他一些国际观察家指责俄罗斯在2003年的车臣选举中作假，结果使温顺的卡得罗夫当选总统。同时，俄罗斯也指责欧盟国家，批评英国在反对恐怖主义中适用双重标准。2003年末，伦敦法院同意向车臣领导人扎卡耶夫提供政治避难。 军事技术合作。1999年12月，欧盟在赫尔辛基首脑会议上提出了有关建立在没有北约参与的情况下独立控制危机能力的目标，但到目前为止，这一目标仍未能全部实现。当时的欧盟军事委员会第一主席、芬兰前国防军总司令古斯塔夫・哈格隆德建议，为了解决欧盟在这方面存在的缺陷和不足，应寻找新的合作伙伴，如北约、联合国、美国、加拿大和俄罗斯等。他强调，欧盟和俄罗斯进行军事合作并不是一个远不可及的想法，俄罗斯所拥有的军事能力可以弥补欧盟在建立控制危机能力方面存在的某些不足，欧盟和俄罗斯在军事方面的合作将会被证明是必要的。众所周知，欧洲缺乏战略性的空中优势，而俄罗斯可以提供自己在这方面的优势来填补这一空缺。虽然欧洲国家决心发展空中能力，但由于技术和资金方面的原因导致A400M军用运输机项目一再推迟，空客企业甚至宣布可能放弃该项目。北约7个欧洲成员国的空军共订购了180架这种军用飞机。乐观估计，该运输机最早也要到2017年才能开始交付。此外，莫斯科还建议欧盟引进俄罗斯的卫星图像系统来增强共同防务与安全战略。欧盟卫星中心以前购买过俄罗斯的卫星图像仪，但并没有建立起特殊关系。令俄罗斯失望的是，欧盟似乎没有获取俄罗斯高品质仪器的迫切愿望。 核安全和裁军领域合作。在核安全和裁军领域，双方的立场基本一致。早在1995年2月，欧盟与俄罗斯就签署了对于核安全合作的谅解备忘录。1999年12月，欧盟通过了在俄罗斯境内就核安全和裁军合作项目的联合行动计划。这一项目的主要目的在于，支持俄罗斯在核安全保障上的行动和建立相应的监督机构。自正式成为八国集团成员后，欧盟的一些方案开始更广泛地参与俄罗斯的核、生物和化学武器的制剂、原材料、基础设备等的拆卸和保管工作。八国集团承诺提供200亿美元用来减少核武器、化学及生物武器给全球带来的威胁。在未来一段时间内，俄罗斯共有190多艘核潜艇因安全问题需要拆解。根据意大利和俄罗斯在2003年11月达成的协议，意大利将负责拆解117艘原属俄北海舰队的潜艇。 此外，双方围绕拟定中的“自由、安全和司法共同空间”的对话与合作也取得了一定进展。俄罗斯与欧盟有关司法和内部事务的对话主要集中于以下议题：同国际有组织犯罪和其他形式的违法活动斗争中的合作(洗钱、贩卖妇女、武器、毒品和偷窃的车辆、非法移民和偷渡人口、腐败)；欧盟与俄罗斯司法部门间的关系；俄罗斯境内保护私人财产权的具体方案；领事事务和签证合作；反非法移出和移入的方法、重新入境条约和边境管理，等等。早在2000年双方就正式制定了联合行动计划，以同俄罗斯境内的有组织犯罪进行斗争。虽然联合行动的努力启动缓慢，但俄罗斯与欧盟司法和内政部之间的定期会议已经成为惯例。2003年，双方签署了俄罗斯执法部门和欧盟警察间的维护治安合作协议。俄罗斯与欧盟关系中，互免签证通行一直是俄罗斯重点强调的内容之一。欧盟同意通过有效利用申根协定中现有的灵活性实现签证简化，同时俄罗斯与德国、意大利及法国在签证方面签订的双边协议继续有效。在反非法移出和移入的方法、重新人境条约和边境管理问题上，对欧盟来说，既要给予真实入境者以自由，又要保证边境安全打击非法入境者。欧盟竭力争取就重新入境和签证简化问题同俄罗斯进行磋商。最终，在2017年5月的俄欧索契峰会上，双方签署了对于简化签证和遣返非法移民两个协定，从2017年底开始生效。根据协定，欧盟国家简化俄罗斯公民进入欧盟的签证手续，可发给为期几个月到5年的多次和多年有效签证，并依据申根协定有关规定实行统一收费。俄总统助理、驻欧盟代表亚斯特尔任布斯基说，这是双方朝互免签证迈出的第一步。根据遣返非法移民协定，从俄境内进入欧盟国家的非法移民，应经俄遣返。同时，针对欧盟对边境线上的俄方边防站的担忧，俄罗斯交通部计划对俄罗斯与欧盟国家边境线上的边防站加强整顿，并增加边防站的数量。但在2017年6月的俄欧罗斯托夫峰会上，虽然双方通过共同声明正式宣布启动现代化伙伴合作计划，但在互免签证问题上仍没有达成一致。最新的消息是，俄罗斯与欧盟正就对短期旅行的公民实行互免签证问题进行谈判，并可能在近期取得一致。 俄欧安全对话与合作的作用因素 不可否认，俄欧安全对话在防止核扩散、反恐、边界安全和危机处理等方面取得了一定的成果，但由于种种原因，相关领域的对话与合作相对其他领域仍很滞后。 首先，在安全问题上的严重分歧阻碍了对话的进一步进展，特别是俄欧在共同安全与防务政策的目标和范围上有着相互冲突的认识。俄罗斯的政策往往建立在削弱北约在欧洲的作用上，并试图对欧盟防务体系的创建实施某种作用。莫斯科认为，共同安全与防务政策应当能够巩固俄罗斯在欧洲的利益，未来的欧洲安全体系能够确保莫斯科拥有对所有安全问题有意见的平等权力。为此，俄罗斯坚持欧盟只能在联合国委托的基础上发挥影响，并允许俄罗斯对欧盟的军事程序行使一定的否决权。由于欧盟的东扩和日益增强的安全信心，俄罗斯担心欧盟的欧洲安全与防务政策会有损于自己的利益，所以希望布鲁塞尔能准确定位自己安全与防务的边界，以确保不触及俄罗斯的“门槛”(例如高加索地区)。同时，俄罗斯还希望能够建立类似俄罗斯与北约那样的合作机制，尽可能参与安全与防务政策各个阶段的决策过程。而欧盟则从与俄罗斯完全不同的视角看待共同安全与防务政策：它不是推动建立欧洲安全体系的“发动机”，而是作为欧盟外交战略但受到限制使用的工具，也就是说，目前北约在欧洲安全问题上的主导影响是不可替代的。而且未来欧盟的军事行动有相似的受到限制的范围和目标，因为这些军事行动的目的不是满足所有欧洲各方的利益而只是设法成功解决所发生的危机。这样，布鲁塞尔共同安全与防务行动的各项方案很难满足莫斯科的需要，因为俄罗斯的最理想形式是莫斯科能够和欧盟成员国在任何方面的决策中都享有平等权，也就是说，俄罗斯和欧盟联合评估一种情况并对这种形势是否引起危机进行协商，遵守联合计划和接受命令和监控。对欧盟而言，非欧盟国家如果愿意参与某项共同安全与防务政策的军事行动，它可以参加，而且欧盟也认为这种参与是必要的，但外部力量不能要求完全参与到决策中去。即使非欧盟成员国在安全问题上确实提供了重要的支持，其也不能被邀请帮助起草军事行动方案。 此外，深刻的误解和不信任成为制约俄欧安全对话与合作取得阶段性重大进展的重要因素。冷战结束后，欧盟的几次东扩为其所一直追求的“大欧洲”目标勾画了轮廓，同时这些新成员又大都抱着“受害者”和反对莫斯科的心态加人北约，从而使 俄罗斯的自尊心受到严重挫伤。欧盟和北约双东扩均把莫斯科排除在外，俄罗斯在失去世界大国地位的同时，在欧洲也找不到自己的位置，由此产生一种被削弱和被边缘化的心态，进而对欧盟和北约产生了极深的不信任。北约东扩对俄战略空间的挤压、美欧在独联体推动“颜色革命”的举动及对莫斯科内外政策的强烈指责，导致整个俄罗斯社会、特别是外交部门和军队对就安全与防务问题与欧盟进行合作存在严重的不信任。同时，即使欧盟和俄罗斯能够就军事合作达成协议，俄罗斯极为落后的军事力量组织建制也将成为合作的障碍。就欧盟而言，虽然明确把俄罗斯排除在东扩之外，但究竟如何处理与莫斯科的关系、特别是在欧洲共同安全与防务体系中俄罗斯应该处于什么样的位置，截止目前还没有―个清晰的战略。随着新成员的入盟，一些东欧和波罗的海国家与俄罗斯的历史积怨已经对布鲁塞尔和莫斯科之间的正常对话与合作构成了冲击。作为俄欧关系基石的《伙伴关系与合作协定》已于2017年到期，新条约的签署自然成为双边关系中的最主要议题。但由于波兰、立陶宛等欧盟新成员国的阻挠，俄罗斯与欧盟的这一谈判被迫搁置；同时，波兰和捷克同意美国在其领土上部署导弹防御系统也对俄欧安全互信产生了巨大负面作用。对此，莫斯科不仅宣布暂停执行《欧洲常规力量条约》，还明确表示，如果美国在东欧部署导弹防御系统，俄罗斯将把导弹瞄准欧洲部分国家并在靠近波兰的加里宁格勒部署新导弹。美国的介入加深了欧盟与俄罗斯之间的不信任，尽管奥巴马政府暂停了这一计划，但新替代方案的冲击仍不容小觑。在科索沃独立问题上，双方更是针锋相对，俄罗斯认为欧盟科索沃警察和文职使团违反了国际法，在科索沃驻军是欧盟一个重大错误。欧盟国家追随美国承认科索沃独立更是引起了俄罗斯的强烈不满。不仅如此，俄罗斯和欧盟都按着自己的改革方案进行，双方都没有视对方为解决安全问题的救世主或主要威胁，各自拥有截然不同的优先考虑的事务冲淡了进一步加强安全对话的迫切性。俄罗斯确信在不远的将来欧盟仍很难成为国际安全领域的主角，而美国仍是其在安全领域的主要对手或伙伴。 俄罗斯与欧盟在安全领域的对话与合作存在很多障碍和分歧，从长期看，双方应尽快制定有关安全问题共同接受的准则。俄欧在反对大规模杀伤性武器方面都有很大的兴趣，而且双方都没有把对方视为现实的威胁来源。俄罗斯认为其西部边界是巩固和有保障的，因为大部分欧盟国家分布于此，但在南部侧翼出现不稳定几率将增加(高加索地区的国际冲突、伊斯兰原教旨主义向中亚的渗透)；相应地，欧盟也认为自身安全的主要威胁不是来自东部，而是来自南部的北非国家和中东地区。这样，俄罗斯与欧盟可以以加强双方关于共同威胁的处理能力为契机，进一步推进安全对话与合作。 (责任编辑：张业亮) |
