摘要：公共服务市场化改革既是当代西方各国公共治理变革的共同趋势，也是中国行政改革的热点问题。中国公共服务市场化改革与西方国家既有相似点，也有很大的差别，通过中西比较探讨可以为中国公共服务市场化改革提供有益的启示。 作为应对公民日益增长的公共服务需求的新途径，中西方公共服务市场化改革具有很多相通之处。但是，基于社会基本制度、政治体制、经济发展水平、历史文化传统等生态异同，中国与西方公共服务市场化改革也存在着诸多异同。通过比较探讨，可以更好地把握公共服务市场化的本质特征与内在规律。 （一）西方与中国公共服务改革的相似点 1．改革的环境相似。信息化时代的来临是中国和西方国家共同面临的环境。在信息化时代，社会公共服务需求变得愈来愈多元化，公共事务也变得越来越复杂，政府需要接受、鉴别和处理的信息急剧增长，如果政府仍处于“划桨”的角色，必然会使其陷入处理具体公共事务的困境之中，难以对重大问题做出及时、准确的决策。信息技术的发展消解着以等级控制和行政命令为基础的政府权力逻辑，信息及其处理将构成政府管理的资源技术基础，从而趋向建构依赖于知识与信息处理的权力体系。“信息技术使得人们有可能在现有组织体制之外, 通过网络本身的开放性特征摆脱某一体制的束缚而与外部建立许多新的多向度的联系”［3］。优化公共服务手段，收缩政府职能范围，提供高效、优质的公共服务是信息化时代对各国提出的客观要求。 2．改革的动因相似。公共服务成本高、效率低、质量差现象是西方各国与中国政府遇到的共同难题。降低公共服务成本、减轻公共财政压力是公共服务市场化的驱动力之一。西方国家庞大的公用事业开支使其财政不堪重负。例如，在1990-1994年五年中，法国政府每年向其铁路企业就提供多达40亿-50亿法郎的补贴。公共服务的财政压力，这不仅是西方发达国家碰到的难题，也是处于社会转型期的中国所面临的棘手的问题。例如，西语论文题目，“十一五”期间，中国水务市场资金缺口有1万亿元，仅污水处理、再生利用的设施建设资金的需求，就达3300亿元，资金缺口相当大。另外，公共服务的质量低劣也是公共服务领域的一个疑难病症。在西方发达国家，“公民宪章”、“顾客导向”运动的兴起就是公众对政府提供的公共服务颇有微词的反映。而中国的情况也相类似，“铁老大”、“电老虎”、“门难进、脸难看、事难办”等现象也是困扰公众的烦心事。因此，在公共服务领域引入竞争机制，提高质量，降低成本，是各国公共服务改革的必然选择。 3．改革的前提相似。推行公共服务市场化改革的基本前提是建立市场经济体制。只有在市场经济体制下，才可能产生公共服务市场化的观念、政策、制度与工具。西方国家市场经济已经发展到比较成熟的阶段，这为公共服务市场化改革取得成功奠定了坚实的社会基础。20世纪90年代以来，中国开始发展社会主义市场经济，目前，中国的市场化程度达到50%以上，市场经济体制已经成为社会基本发展框架，这为公共服务市场化提供了体制依托和经济基础。各国共同选择公共服务市场化改革的深层次原因是对市场经济体制的认同与顺应市场经济发展要求的选择。 4．改革的风险相似。作为市场化工具，公共服务市场化改革是一柄双刃剑，存在着失败的可能。中国和西方在公共服务市场化改革中都面临着同样的风险。如公平性风险，公共服务市场化坚持以顾客为导向，即顾客的付费能力将决定其将获得的服务的质量和数量。公共服务市场化导致付费能力低者或无付费能力者得到较次的服务，甚至享受不到公共服务，造成了公共服务的等级化。那么，当一部分人被剥夺了某些选择权时，社会公正性也就得不到体现。再如腐败风险，市场化不一定必然带来腐败问题，但它的实施若没有健全的法制与监督，在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会，进而滋生更多的特权和贪污。 （二）西方与中国公共服务市场化改革的不同 1．公共服务市场化改革的理论建构力度不同。西方公共服务市场化改革是在系统的理论指导下进行的，公共物品理论、公共选择理论与新公共管理理论为公共服务市场化改革提供了较为充分的指导。公共物品理论认为完全满足非竞争性与非排他性两个特性的纯公共物品并不多，大多数传统意义上认定的公共物品其实质都是准公共物品，市场机制完全可以介入其中并发挥积极影响。正如德姆塞茨所指出的那样，在能够排除不付费者的情况下，私人公司能够有效地提供公共产品。他进一步认为，由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的措施来对不同的消费者收费［4］。公共选择理论则将经济领域的“经济人假设”引入到政府管理活动中，认为政府及其工作人员同样会追逐私利，从而存在着“政府失灵”的可能性。现实中机构臃肿、人浮于事、繁文缛节、效率低下等现象印证了这种观点。“政府失灵”的存在为市场力量、公民社会力量参与公共服务提供了生成空间与操作可能。新公共管理理论则主张引入市场竞争机制，强调顾客导向，借鉴公司管理措施与技术。公共物品理论、公共选择理论与新公共管理理论既从宏观层面也从微观技术方面为公共服务市场化改革提供着直接的理论指导，有力促进了公共服务市场化改革的发展。同西方国家相比，中国公共服务市场化理论创新显得更为紧迫和艰巨。在20世纪90年代以来，中国学者也已经开始突破传统理论的禁区，密切关注西方公共服务市场化的理论和实践。但是目前中国的理论探讨大多还停留在介绍与引入国外理论的初级阶段，基于中国经验事实并适合于中国实践的系统化公共服务市场化改革理论体系还远没有建立起来。中国公共服务改革还处于模仿照搬、创新不足的阶段。中西方公共服务市场化改革的比较探讨、中国公共服务市场改革的前提条件、适用范围、措施工具、运行机制、实施策略、推进步骤等有分量的探讨成果还不多见。理论探讨的薄弱也是制约中国公共服务市场化改革进程的重要因素。 2．公共服务市场化改革的社会基础不同。尽管中国已经步入了市场经济时代，市场也成为社会资源配置的基础手段，但是中国与西方公共服务市场化改革所依托的社会基础仍然存在较大的异同。从宏观层面上，西方的公共服务市场化是在“后工业化” 时代的改革，中国目前还处于工业社会的“转型期”，公共服务市场化改革的社会发展阶段并不相同。从具体层面来看，中国与西方公共服务市场化的社会基础存在以下几方面的不同：第一，市场发育程度不同。与西方成熟的市场经济发展程度相比，中国发展市场经济的时间不长，还没有建立完善的市场经济体制。根据学者们的探讨，中国经济市场化水平在2017年市场化指数虽然达到了7640%，但是在国企改革、垄断行业改革、非公有制经济发展以及健全市场体系方面还存在不少问题需要克服［5］。第二，公民社会组织力量不同。西方国家公共服务市场化改革特别注意发挥公民社会组织的力量，它们也有效地分担了政府公共服务的部分职能，承担与参与了大量公共服务的供给。中国公民社会组织尽管发展迅速，但力量还比较薄弱，尤其是其独立性、专业性、志愿性还有待提高，存在经费不足、活动能力不强及结构不合理等问题，严重地制约着它们介入公共事务的广度、深度和能力。以每万人拥有NGO数为例，法国为110个，日本为97个，中国只有21个；中国NGO总支出约占GDP的073%，远远低于发达国家7%的水平，也低于46%的世界平均水平［6］。第三，法制化程度不同。西方国家的公共服务市场化遵循“制度先于改革”的准则，通过制定明确具体的法学法规，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。如日本就制定了《民营化法》，美国也在20世纪90年代曾制定了《政府绩效和结果法》、《联邦采购精简法》等多部法学来规范政府的合同承包行为。然而，当前中国的社会生态环境中相关的制度资源匮乏，制度保障不力，迄今为止没有一部法学专门对公共服务市场化做出规定。 3．公共服务市场化改革的文化环境不同。西方国家公民自治的传统由来已久，“政府是必要的恶”的观念深入人心，质疑政府、不服从政府成为社会常态政治文化，制约政府权力与限制政府规模已然成为共识。这种国民心态与政治文化为推行公共服务市场化提供了良好的文化氛围。但是中国公共服务长期由政府垄断供给，形成了制度性路径依赖，人们在习以为常中认为公共服务由政府独家提供是天经地义的事情，甚至把公共服务由政府提供当做社会主义制度的优越性来看待。若非如此，必然遭致相当一部分人的反对，特别是公共服务由私人机构提供而产生种种问题时，舆论掀起批评与指责的浪潮也就在所难免了。同时，公共服务市场化涉及到权力关系与利益结构的重新调整，一些政府及其工作人员认为公共服务市场化就是把原先属于他们的部分权力领地转移给私营公司或社会团体，意味着权力寻租的空间变小了。出于对自身传统权力和既得利益的维护，一些政府机构与官员对公共服务市场化往往也持保留意见。毋庸置疑，这种滞后的思想观念，在很大程度上阻碍着中国公共服务市场化向纵深领域发展。 4．公共服务市场化改革的成效不同。作为公共行政改革的核心内容，西方各国公共服务市场化改革取得了不同程度的成功，成为当代公共治理的一大亮点。西方公共服务市场化改革在降低服务成本、提高服务效率、促进政府职能转变、精简政府机构等方面取得了较好的效果。据西方各国提供的数据表明，公共服务项目用合同出租形式比政府直接供给降低成本20%-30%［7］。英国在1979-1984年，其公共部门的效率平均每年提高了2%-3%，而90年代的“市场检验”使其每年节省资金达116亿英镑［8］。美国实施“重塑政府”计划后，在短短5年内（1993-1998），美国联邦政府精简雇员35万，占联邦雇员的16%［9］。新西兰的彻底“执行局”化改革在20世纪80年代就将相当于GDP9%的预算赤字扭转为赢余，并使一些机构的单位服务成本降低了20%以上［10］。而中国公共服务市场化取得的成效远不如西方国家那样显著，公共服务总体水平还不高。著名的零点探讨咨询集团发布的《2017年零点中国公共服务评价指数报告》显示：“2017年至2017年中国公共服务公众评价指数总体表现比较稳定（分别是632分，652分，679分，664分），但始终不能突破70分，公共服务面临着重要的发展瓶颈”［11］。受各种条件制约，公共服务市场化改革失败的案例也是频频出现。以肇始于湖北十堰继而在全国各地纷纷开展的城市公共交通改革为例，在政府的主导下，各地采取了公交线路外包、巴士民营等多种市场化手段，但是最后湖北十堰、南京、深圳、重庆、厦门等地的改革最后都以重新收归国有而告终。这从一个侧面反映了当前中国公共服务市场化改革的现实困境。 三、中西比较及其启示 相比中国而言，西方国家公共服务市场化改革是先行者。通过比较中西方公共服务市场化改革的相似之处与存在的差别，可以为中国公共服务市场化健康发展提供建设性的参考框架与发展启示。 启示一：认识公共服务市场化的限度 公共服务市场化的内核是大力应用市场机制来提供公共服务。但是我们从中西方公共服务市场化面临的共同风险可以看出，市场机制不是万能的，也存在着失效的地方。金融大亨索罗斯深刻地指出“市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险”，“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内”［12］。理查德·布隆克也认为：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”［13］。市场在限制垄断、提供纯公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。可见，市场化是只是改善公共服务的创新性举措，但是它还不足以解决公共服务的所有问题。正如欧文·休斯所言：“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药”［14］。公共服务市场化犹如一个硬币的两面，在提供改善公共服务希望的同时也存在着诸如公民权受损、社会公平流失、寻租与腐败等问题。只有清醒地认识公共服务市场化的限度，才会更加理性地推进公共服务市场化改革。 启示二：加强公共服务市场化的指导 夯实理论基础是公共服务市场化成功的重要保障。西方国家公共服务市场化能取得较好成效的一个重要原因就是有一个科学的理论体系给予正确的指导。与西方相比，中国公共服务市场化改革的理论探讨还比较薄弱，需要着力加强。其一，要继续追踪西方公共服务市场化改革的前沿理论与最新实践，不断吸取国外理论营养与先进经验。深入了解西方公共服务市场化的最新动态，有利于扩展治理视野，启迪发展智慧。其二，加强中西方公共服务市场化改革理论与实践的比较探讨。通过比较探讨，更加深刻地认识公共服务市场化的一般规律与内在逻辑，能更好地让西方理论与中国实际有机结合起来。其三，扎根中国治理实际，加强中国公共服务服务市场化的个案探讨，努力探求中国公共服务市场化的真实状况。个案探讨的意义在于具体研讨中国公共服务市场化的运行机制、实践逻辑与微观模式，为构建适合于中国的一般理论奠定坚实的基础。其四，加强理论交流，努力构建能指导中国公共服务市场化改革的系统化理论。目前学界的探讨还处于各自独立探讨的阶段，理论交流与共享还不够，还没有形成成熟的学术共同体与学术规范，公共服务市场化理论的系统化建构还任重道远。因此，有必要通过学术论坛、学术协会、学术期刊、学术网站等方式建立理论交流平台，为规范化理论探讨创造良好的条件。 启示三：优化公共服务市场化的环境 政府责任的充分履行是公共服务市场化取得成功的必要条件和重要保障。西方国家公共服务市场化改革中特别强调政府影响的发挥。正如戴维·奥斯本所说的那样：“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任”［15］。可见，公共服务市场化并不是政府职能责任的市场。相反，当政府将公共服务转交给市场主体来提供时，为抑制市场化改革的风险与失败，政府保证公共服务质量的责任反而更加重了。恰如欧文·休斯指出的样，“服务能够外包，但是治理却不能够”［14］。当前中国公共服务市场化改革中还存在着种种政府责任缺失的现象，迫切需要重构并强化政府责任。首先，政府要做精明的决策者。政府要在公共服务市场化前要做科学的可行性、必要性略论，了解哪些公共服务是公众所需要的，确定哪些公共服务可以市场化，哪些不可以市场化，同时在确定确立公共服务的质量标准与成本核算的基础上选择最佳的市场主体参与公共服务提供。其次，政府要做有效的制度供给者。只有在一个良好的制度环境下，才能最大化减少市场化过程中的成本并应对复杂的不确定性因素。因此，政府要为公共服务市场化制定公平公正的制度规范，如项目招投标制度、公共服务绩效评估制度、公共服务价格制度、市场化经营准入制度、公共服务投资制度等，从而规范市场秩序，清除市场化过程中的制度障碍。再次，政府要做严格的监督者。政府监管的实质在于通过公共权力来约束个人利益最大化的动机以防止其损害公共利益，从而规避市场化的风险。理想的公共服务监管框架应该是建立政策部门与监管部门分离、行业自律性监管组织和政府监管机构并存的监管体系，在公共服务有关行政主管部门、监管机构、公共服务提供者和公共服务消费者之间建立起新型的问责关系［16］。政府通过严格的进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等环节，为公共服务市场化改革保驾护航。 启示四：夯实公共服务市场化的基础 吉登斯指出“一个强大的公民社会，对有效的民主政府和良性运转的市场体系是必要的”［17］。西方国家的实践表明，公民社会组织在公共服务的供给中扮演着重要角色。公民社会组织能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补，能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带影响，能够灵活、高效、低成本地提供公共服务。中国公民社会组织正在逐渐发展壮大，但力量仍然较为薄弱，需要加大培育力度。第一，用法学明确公民社会组织的定位，规范公民社会的管理。针对目前公民社会组织的相关法学规范存在着立法层次比较低、立法体系不够完善、规定过于笼统等问题，宜大胆创新，尝试制定一部类似《公民社会组织法》的法学，对公民社会组织的性质、使命、功能、机构设置、经费来源、权利、义务等做出明确的规定，为公民社会组织健康发展提供制度支持。第二，完善公民社会组织的管理体制与方式。可借鉴国外的经验，成立专门的机构统一管理公民社会组织，把登记管理机关与业务主管机关合二为一，建立一个完整的公民社会组织管理体系。在有条件的前提下，可以试行无主管登记制，即放宽公民社会组织的准入条件，对有些公民社会组织没有找到主管单位也可以到民政部门进行登记，获得合法身份。第三，加大资金、项目、人才等资源的扶持力度。如帮助公民社会组织进行从业人员的专业化培训，在合理的财政补贴外对公民社会组织给予减免税费的优惠政策等。 启示五：把握公共服务市场化的策略 西方公共服务市场化改革是在“后工业化”时代背景下进行的，具备较多有利的社会条件，如较成熟的市场经济体制、较发达的公民社会力量、较完善的法治框架、较丰富的市场化经验、较悠久的市场文化等等。与西方相比，中国的政治、经济、文化、法学等社会条件还存在诸多制约性因素。加之公共服务市场化本身就是一个涉及面较广的系统性工程，不仅需要社会配套制度的支持，而且改革涉及政府、公司、公民社会组织、公民等多方面的利益，是一个作用社会稳定与发展的重大问题。这就需要采取谨慎而稳妥地推进策略，既不要冒进，也不能裹足不前。而应该在吸取西方经验教训的基础上，立足中国现实，以务实的精神加以推进。首先，要优化市场化改革的方式。目前宜采取分领域、有步骤的渐进性改革方式。对诸如国防、外交、政策等纯公共物品领域的市场化改革要尽可能在科学论证并充分征求各界意见并取得共识的前提下进行，对公共基础设施、后勤服务、供水供电等准公共物品领域的市场化改革则可以适当加大创新力度。而且中国公共服务市场化改革应遵循由点到面的探究道路，不断总结典型个案的经验，再向更大范围适度推行。其次，要处理好利益关系。作为利益调整与分配的改革，公共服务市场化的顺利推行与利益相关方的利益能否实现共赢存在着密切关系。这就需要建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益协调机制和利益补偿机制在内的社会利益机制，为改革的推进提供良好的环境。再次，做好配套制度改革。公共服务市场化改革是一个系统性工程，单兵突进很难取得令人满意的成效。这就需要从转变社会观念、完善市场经济体制、建构系统的法学框架等方面做好配套制度改革，为公共服务市场化改革提供系统性支持。 参考文献： ［1］ E·S·萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．北京：中国人民大学出版社，2000：129． ［2］ Dick Netzen．Local Alternative to the Property Tax：Use Charges and No Property Taxes［J］．Academy for State and local Government，December，1983：5． ［3］ 沈远新．中国转型期的政治治理--若干问题与趋势［M］．北京： 中央编译出版社， 2017： 157． ［4］ Densetz，H． The Privative Production of 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