[内容提要]为了减少对中东能源的依赖，中国实施了能源进口多元化、拓展海外能源产地的战略，加强了与俄罗斯、澳大利亚等国的能源合作。俄、澳两国作为中国的重点合作对象，在能源结构、国内制度、与中国合作的模式等方面有着各自的特点。从合理性、有效性、可持续性三个视角对中俄、中澳能源合作进行比较略论，有助于我们探析两种合作模式的成功经验以及如何克服不利因素的作用。 概而言之，从能源结构看，中俄、中澳能源合作各有重点，优势突出；从运输线路看，中俄问的陆上运输和中澳间的海上运输，有利于我国进口能源来源和运输渠道的多元化，关于保障我国能源供应的安全具有重要意义；在经济结构看，我国与俄罗斯、澳大利亚具有各自的比较优势，经济结构互补性强。所以，中俄、中澳开展能源合作是合理的。 (二)有效性 从能源贸易增速看 根据图3、表l和图4的数据，2000年至2017年，中俄石油、中澳煤炭和天然气的贸易量总体呈快速增长趋势。中俄石油贸易的提升，有效地缓解了我国用油紧张的难题，更具意义的是，降低了对中东石油市场的过度依赖。与石油进口相比，中俄天然气贸易尚处于起步阶段，有较大的合作空间。 2017年中亚管道天然气开始输入我国之前，我国进口的天然气是液化天然气。有一定规模的进口始于2017年5月澳大利亚首船液化天然气运抵广东大鹏液化天然气有限企业。也正是从2017年开始，中澳液化天然气贸易大幅提升。最近几年，来自澳大利亚的液化天然气占到了我国进口天然气的大部分，为缓解我国内天然气供应的紧张状况作出了积极有益的贡献。2017年我国成为煤炭净进口国，当年进口煤炭约1.26亿吨，其中4395万吨为澳煤，澳大利亚成为该年我国最大的煤炭供应国。 中俄、中澳能源贸易近年来的稳定增长，缘于中国与两国签订的长期购销合同。现有大部分的中俄、中澳能源合同的价格安排都是长期的固定价格或者半固定价格。尽管双方都从这种定价方式中得到了好处，但是一旦国际市场现价剧烈波动，双方就会产生潜在的价格争议。2004年中俄为期7年价值60亿美元的“石油换贷款”协议、2017年中俄为期25年价值250亿美元的“石油换贷款”，均执行固定或半固定定价，协议签署后，因国际石油价格上涨，俄方要求价格补偿，双方在价格问题上产生矛盾。且据测算，虽然俄出口到中国的原油平均价格基本高于出口欧洲的价格，但是出口中国的利润却远低于出口欧洲的利润。所以俄罗斯更倾向于增加对欧洲的出口。2003年中海油与澳大利亚高庚液化天然气项目签订购买液化天然气的框架协议，后因谈判时中方难以接受澳方提出的报价而被迫放弃。三个看似相互独立的案例，却有着同样的原因。中国能源市场长期以来相对封闭，国内能源价格受国家控制，使得国内消费者和公司的消费成本低于世界基准。能源进口的高定价将使我国能源市场遭受严重冲击，带来经济损失。因此，我国能源报价相对国际能源价格偏低，导致了与俄罗斯、澳大利亚在能源贸易中的价格矛盾。如何制订一个双赢的定价机制，成为中俄、中澳能源贸易亟待解决的一个现实问题。 从投资看 中国的能源战略不仅将眼光放在增加能源进口上，且鼓励能源公司走出国门，直接到能源产地，通过收购、合资的方式进行能源开发，以进一步保证我国能源供应的稳定。中俄、中澳能源合作在投资、公司并购、建立合资企业方面取得了较大的成果。表2对中俄、中澳投资合作项目的成功案例进行了整理，比较显示，中澳在项目数量、投资领域、股份权重等方面要优于中俄投资合作。迄今，中国在澳投资的75％以上在能矿领域，澳大利亚已经成为中国在海外的头号非债券投资目的地，累计直接投资额达340亿美元，而中国在俄罗斯非金融领域累计直接投资仅有16亿美元。 中俄能源投资合作项目较少，金额较低，涉及范围较窄，过程较为曲折，深层次原因在于：第一，近年来俄罗斯强化了对油气产业的控制，并不断加强国内包括《对于外国投资者向对俄罗斯国防和安全具有战略意义的行业进行投资的法学》在内的对于能源产业的立法，限制外国企业投资俄罗斯国内能源产业。第二，俄“控制上游，俄语论文题目，开放下游”，在有条件地允许外国企业投资本国能源产业的同时，要求进入对方国内的油气零售市场。但我国的能源产业链全部由国有公司垄断，一直未对俄罗斯完全开放国内市场。第三，俄罗斯十大油气公司中私有油气企业所占比重较大，俄政府虽然加强了对能源产业的控制，但是仍然主要是为公司进行服务，不管是国有还是私有油气公司都具有较大的自主权，在与我国的能源合作中，经济利益的考量居于首位；而我国油气公司均为国有，直接受国家领导，在合作中带有较为浓厚的政治考量。第四，俄能源决策机制较为分散，存在着联邦政府、主管部门、地方政府、油气利益集团之间的利益博弈，因此俄在能源合作谈判、签订协议、合同执行等方面往往受到多方掣肘。中石油被迫退出收购斯拉夫石油企业、收购斯基姆尔石油企业股权争端、中俄石油天然气管道建设的久拖不决，都受到上述因素的作用。虽然以上问题短期内难以解决，但双方正在踊跃尝试突破困境，例如：“上游换下游”――以股份方式共同组建合资企业。 相较于中俄，中澳间的能源投资合作较为顺利，其原因在于：第一，澳政府仅对能源的勘探开采权进行分配，对环境要求进行管控，对外来投资进行审批，而对公司具体的开采、并购、销售等不予干预，谨守“守夜人”的职责。第二，澳能源公司多为跨国能源企业，在能源贸易、投资、合作过程中遵循市场规则，以获利为标准，政治考量相对较少。第三，澳在清洁煤、煤层气和可再生能源等新兴产业技术方面具有世界领先水平，与中国在能源技术方面的合作拓展了中澳能源投资合作的领域。第四，澳国内市场经济制度完备，税收和投资政策总体上有利于引进外资。以2017年中石油与美孚澳大利亚企业签订的为期20年、价值412.9亿美元的液化天然气销售协议为例，中澳虽因热比娅访澳、力拓间谍案等事件双边关系一度受损，但是中石油与美孚澳大利亚企业的合同仍得到澳政府的批准。而兖州煤业并购菲利克斯煤矿也是在2017年两国关系的敏感时刻获堪培拉批准的。这两个案例在一定程度上说明，澳在中澳能源合作中较多注重经济利益考量，比较遵守市场规则。需要注意的是，中国能源公司在澳大利亚的投资、并购也有失败的经历，有些是由于我国能源公司缺乏应用市场规则的经验、竞争力不足所致；另一些则与中俄能源投资合作失败案例相似，澳政府、民众对中国能源公司的政府背景和对本国利益受损产生严重担忧，从而阻挠中国公司的投资、并购。 从合作机制看 中俄能源合作的突出特点是政府的主导影响。在这种合作模式下，合作机制的建立和巩固成为能源合作可持续发展的重要推力。 如图5所示，中俄能源合作机制较为成熟，层次分明，功能明确，各机制之间互有联系，形成一个自上而下的系统结构。双方国家元首、政府总理定期会晤，在总理定期会晤机制之下又专设就能源合作进行谈判的副总理级谈判机制与能源谈判代表会晤机制。中俄能源合作机制的系统性结构，有利于集中商讨双方所关心的问题，更有效地实现各自的意愿。 如表3所示，相较于中俄合作机制，中澳能源合作机制类型多样，但较为松散，双方推动能源合作的资源较难聚合，各机制之间有待于加强协调和沟通。中澳尚未建立国家领导人的定期会晤机制，有关能源合作的政府间对 话、谈判层级较低，功能性不够显著，有针对性地解决合作难题的能力较弱，不利于中澳长期的能源合作。但是，与俄罗斯相比，澳大利亚法制较健全，商业信誉较高，社会更稳定，这弥补了合作机制上的不足。另外，中澳正就双边自由贸易协定进行谈判，如果谈判成功，将对中澳能源合作产生较大的推动影响，有利于能源合作的持续发展。 中俄、中澳能源合作机制的异同最为突出的一个方面，在于政府影响的不同，这种异同主要是因俄罗斯与澳大利亚在能源市场经济体制方面的不同所导致的。俄罗斯能源市场经济体制不健全，以“尤科斯事件”为标志，普京国家不仅强化了对经济的宏观调控，也强化了对公司的微观调控，在能源产业表现为国家控制力较强，能源公司的商业行为受政治作用较多，这一点与中国相似，所以中俄两国可通过政府间合作机制的系统性克服能源市场经济体制不健全的缺陷，能够较好地促进能源合作。而澳大利亚能源市场经济体制相对健全，能源公司以市场为导向进行商业运作，遵循市场规则，政府的影响是有限的，因此两国政府间合作机制较弱，政府只起推动影响而不是像中俄政府那样起主导影响。 从国际干扰因素看 中俄、中澳能源合作除受到价格、机制等内在因素的作用之外，还受到国际因素的竞争或干扰。日本能源资源匮乏，国内能源消耗基本依靠进口，与中国在能源进口方面存在较大的竞争关系。中俄石油管道一路波折，日本竞争是作用因素之一。中俄石油管道由于俄内部利益博弈存在“安大线”、“安纳线”之争，寻求与俄罗斯进行能源合作以降低对中东市场依赖的日本抓住机会，通过高层领导人访俄、许诺进行贷款投资、拉拢相关地方高级官员等方式，成功取得了俄官方对于“亚太地区输油管道尚未最终确定”的结果，直接阻碍了中俄石油管道的合作进程。日本与澳大利亚的能源合作早于中国，通过市场手段广泛投资于澳大利亚的能源产业。日本一直是澳大利亚最大的能源贸易伙伴，在能源市场经济成熟度以及应用市场规则方面，日本好于中国，更具竞争力。例证之一为，2003年，日本接受了中海油所不愿接受的高庚液化天然气项目的价格而拿走了订单。在政治和安全战略层面，日澳关系也优于中澳关系。2017年日澳建立了防务合作关系，澳大利亚成为继美国之后与日本有防务合作关系的第二个国家。次年，日澳外交部长和国防部长双部长对话启动，两国也已开启了首脑定期会晤机制。 相较于中日之间直接的能源竞争关系，美国对中俄、中澳合作的作用更多地体现在战略层面。美国将中国的崛起视为潜在威胁，通过各种手段牵制中国日益增长的作用力。在能源层面，制造“中国能源威胁论”，指责中国的“单边能源外交”可能会造成地区形势紧张。但总体来说对中俄能源合作作用较弱。美国是澳大利亚的盟国，二战后即向澳提供军事保护，历来是澳对外关系的重心。为了遏制中国的崛起，美国在举行美日澳部长级三边战略对话的同时，推动日澳两国在2017年签署了带有军事同盟性质的《安全保障联合宣言》，作为美日、美澳同盟的重要补充，并拉拢澳大利亚加入“跨太平洋经济伙伴协定”谈判。美、日对中俄、中澳能源合作的深入发展有一定的不利作用。 (三)可持续性 从双边政治关系看 能源属于战略性资源，政府在能源合作中发挥主导或重要影响，政治关系的稳固是国家间能源合作的基础之一。中俄两国同是转型国家和新兴经济体，都致力于推动世界多极化与地区一体化，对国内政治、经济改革有着较为接近的看法，双方还确立了“战略协作伙伴关系”，在政治、经济、文化、教育等各个领域有着深入的合作，中俄政治关系是稳固并且持续向前发展的。但同时也应当注意到俄罗斯国家利益至上的政治理念，它在将中国视为合作伙伴的同时也将中国视为竞争对手，中国是其东西方平衡战略中的一枚棋子，中国的强大也被某些俄罗斯人认为是一种威胁。 1972年中澳建交以来，两国政治关系基础不够牢固，时有波折，究其原因，主要有两点：政治制度的异同与美国因素的干扰。中澳两国的政治制度异同导致中澳之间的政治互信与相互认知弱于中俄之间。澳大利亚是美国的盟国，所以美国对中澳关系有较大的作用力。虽然在9.11事件后，美国因素减弱，澳大利亚政府显示出一种“独立”的姿态。前几年陆克文执政时期中澳正式确立了“面向21世纪互利共赢的全面合作关系”，但那只是澳稍稍平衡与中、美的关系和追求本国利益最大化的需要，其战略中心仍是美国。 从政治关系层面看，中俄之间的政治关系较之中澳更为紧密，政治互信更为深入，中俄之间的政治关系更有利于能源合作的持续。 从能源战略层面看 俄罗斯能源外交的基调是：“在全球和地区层面，俄罗斯能源外交的主要任务是保证长期而稳定的能源供应，以及世界能源市场的可预测性”。美国发生“页岩气革命”后，液化石油气生产大国卡塔尔随即角逐欧洲市场，面对激烈的竞争，以及出于优化出口市场、降低风险因得考虑，此向东发展是俄罗斯的明智选择。俄罗斯2003年公布的《2020年前俄罗斯能源战略》和2017年出台的《2030年前俄罗斯能源战略》指出，俄罗斯的对外能源政策将有显著变化，主要变化是俄将加大向亚太地区出口油气的力度和步伐。预计到2020年，俄对亚太地区的石油、天然气出口在俄能源出口总量中所占的比例将提高至30％左右，而中国、日本、韩国和印度将是俄在亚太和南亚的主要市场和俄罗斯能源出口的主要增量地区，可用以平衡俄对欧洲市场的依赖，以保障其能源出口贸易的安全。俄罗斯政府正在考虑提出一个区域性的、能够照顾到地区利益的政府计划。该计划打算在东西伯利亚和远东地区建立一套完整的石油和天然气提炼、运输和供给体系，以便于向东北亚地区进行出口。各种情况显示，俄加强对华油气合作的战略决策已定。俄罗斯推进中的“能源外交”重心东移，以及我国日益重视并推动的“走出去”能源发展战略，为双方扩大能源资源合作创造了战略上的有利条件。两国政府的积极推动，则为油气合作提供了不可或缺的外交支持。 与欧洲是俄罗斯主要能源市场不同的是，二战结束后，东亚迅速上升为澳大利亚最重要的能源和矿产资源市场。目前，澳依然是中国、日本、韩国等东亚经济体的主要能源供应商之一，多年来其制订的能源和外交战略均突出了融入亚洲的重要性。2017年，澳政府公布了《国家能源安全评估2017》。2017年，又颁布了评估和指导性文件《澳大利亚能源2017》和《澳大利亚能源资源评估》。此外，资源大州如西澳大利亚州和昆士兰州的政府能源资源部门，也经常对于本州天然气、煤炭等能源资源行业的调研报告，并制订发展规划。联邦和州政府制订的所有指导文件均认为，澳大利亚应该为全球尤其是亚太地区经济发展提供可靠的资源供应，继续参与国际多边和双边能源合作，尤其是更有效地与中国和印度进行合作。 俄罗斯、澳大利亚的能源战略，都将中国列为未来能源合作的重要伙伴，中俄、中澳能源合作的可持续性在能源战略层面是有保障的。 从国内制度层面看 俄罗斯与澳大利亚的国内制度安排存在一定的异同，对两国与中国的能 源合作有不同的作用。普京执政时期，尽管加强对政治权力的控制，减缓私有化速度，但市场经济制度并没有出现倒退。非国有经济在俄罗斯仍占据半壁江山，在可预见的将来，俄罗斯仍将保持国家、集体和私人所有制并存的混合所有制结构。梅普之间虽然表现出一定的异同，但并未出现根本性的分歧，政策的延续性应无问题。然而，俄罗斯处于转型过程中，制度建设仍显滞后，国内腐败问题严重，利益集团、地方政府与联邦政府之间的利益争夺削弱了政府战略和政策的执行能力。 澳大利亚属于典型的资本主义民主国家，制度安排较为完备，市场经济体制较为成熟。但正因为实行民主选举制度，为了迎合选民，各届政府的政策会表现出一定的异同，但总体战略和政策不会有实质性的突变。 因此，从俄罗斯与澳大利亚的国内制度来看，澳大利亚由于较为成熟的制度安排，与中国的能源合作将更具有可持续性。 从经济发展层面看 国内经济的良性发展有利于能源合作的可持续性。俄罗斯的经济增长对油气出口具有较大的依赖性，特别依赖国际油气价格，但过分依赖能源出口的经济结构抵御风险的能力较差，金融危机所导致的国际油价暴跌对俄罗斯经济具有较大破坏性作用。俄罗斯经济表现出“荷兰病”的特征，但俄罗斯并没有完全陷入“资源诅咒”的困境。根据“资源诅咒”理论，经济增长与自然资源丰裕程度成负相关关系，但是通过构建合理的产业结构、增加人力资本、完善制度建设、扩大制造业投资等方式，俄罗斯有效地控制了“资源诅咒”。俄罗斯的现有条件是：工业体系虽然老化，但仍较完备，有较大的改造潜力；俄罗斯的教育体系完整，人口素质较高；军工、航天仍处于世界一流水平，具有较强的竞争力；第三产业比重已有较大幅度的提高；俄罗斯注重能源深加工产业的发展，技术提升与增加投资双管齐下；加大科研投入，2017年用于研发的投入达到2888亿卢布，是2000年3.8倍，占GDP的比重为1.07％，其中国家投入占27％，占政府预算支出的比例为2.27％，这一指标比2000年提高了34％，并建立了一系列高新技术园区。其结果是，除了能源外，俄罗斯的其他产业也有效地促进着经济的增长，俄语论文题目，而且政府正在进行经济结构的调整，加上未来制度的完善，俄罗斯有可能有效地制约资源寻租和腐败行为，其经济保持良性发展有较大潜力。 澳大利亚同俄罗斯一样也是一个资源出口国，但澳经济多年来保持良性增长，较好地抵御了金融危机的作用。其原因在于：经济结构布局合理，形成了能源、农业、服务业、信息知识产业等多个支柱型产业；市场开放程度高，具有有利于商业的税收体系和低贸易投资壁垒；完备的制度有效地制约了资源寻租行为和腐败的滋生；注重人才的培养，重视对创新科技的投入。随着澳大利亚进一步融入正在崛起的亚洲，将会保障其经济的可持续发展。 从经济的可持续发展来看，澳大利亚的前景要优于俄罗斯，但如果俄罗斯转型成功，其经济也可进入良性发展轨道，结果还有待观察。 三、结语 探讨显示，中澳能源合作虽曾产生波折，但现阶段贸易、投资等方面的情况总体较中俄合作顺利。中俄、中澳能源合作模式的异同，深层次的原因在于三国市场经济体制的不同。中俄都处于转型期，市场经济体制完善还有待时日，政府主导的能源合作模式短期内不会改变；中、澳经过多年合作的磨合，中国能源公司在合作中逐渐学习和掌握市场竞争准则和手段，未来的合作应该更富成效。 能源属战略资源，因此除了贸易、投资等方面的考量外，也应该注意到国家战略方面的考量。尽管现阶段中俄能源合作落后于中澳能源合作，但是中俄能源合作的战略意义更为突出。中俄作为世界上最大的两个转型国家，有着诸多相近的战略诉求：两国都曾经历过计划经济体制，并向市场经济体制转型，经济结构互补性强，在转型的路径、经验以及进程方面有着很多可以合作的领域；两国对时代特征、世界发展趋势有着相似的看法，都致力于推动世界多极化、维护全球稳定，在打击国际恐怖势力、国内分裂主义，保障地区安全、促进地区繁荣，参与多边全球治理等方面都需要两国积极协调，密切合作。中俄“战略协作伙伴关系”已从“以政治、安全为重点的战略协作发展为以经济与安全为主的全面发展战略协调”阶段。能源合作是两国全面发展战略协调的重要内容，不仅促进了双方的经济发展，更增强了中俄政治互信以及合作制度的建设；随着中俄政治互信的不断增强以及合作制度建设的不断完善，将有效推动作为战略资源的能源的合作。因此，尽管中澳能源合作现阶段在数量和质量上优于中俄，但综合考察，中俄能源合作的过往成绩以及前景不仅具有实际利益，而且更具有战略意义。 我们也应从中俄、中澳能源合作的失败经验中寻求推进合作的新思路、新途径，包括如何弥补或消除中国自身在双边能源合作中的不足，目前有必要采取的举措有，逐步取消能源产业的国内壁垒，进一步提高政策透明度；在强调政府主导的同时，重视经济因素在双边能源合作中的重要影响；制订长远能源发展与合作规划，提高信息透明度；适当放松对国有能源公司经营的管制，淡化能源公司的政府意图，提高公司的国际竞争力；采取一些实际方法增加双边政治互信，加强对俄、澳相关政策方法、国情民意的了解和民间交往，提高双方的认知度，淡化直至消除“中国威胁论”的不利作用。 (责任编辑 阎德学) |
