摘要：北极冰盖融化给俄罗斯带来重要历史机遇及挑战：它使俄罗斯的北方领土安全问题凸显，在俄领土西面、南面的问题尚未解决时，如何维护北方安奎问题成为俄北极战略的核心问题；北极变化极大地改善了俄罗斯的海权困局，俄罗斯几百年来所追求的海洋强国目标可在北极方向实现突破，这是俄罗斯发展海权的重要历史机遇；北极能源能缓解俄罗斯传统能源产地出现的产量下降问题，是俄罗斯能源安全及国家经济发展的重要保障。此外，北方海路的通航为振兴俄罗斯北方经济、开辟新的能源供应通道带来重要战略机遇。本文将系统阐述这些问题。 北极的变化正在逐步改变俄罗斯海权状况。在美国国家海洋和大气部门公布的《2017年气候状况》中这样描述俄罗斯北方诸海的状况：“虽然在2017年没有出现9月份海冰最小值的新记录，但在楚科奇海、东西伯利亚海、拉普捷夫海和喀拉海仍是广阔的开放水域”。气候变暖使经俄罗斯北方诸海的航行越来越可行。北方海路的定期通航将使俄罗斯海权状况发生巨大改变。首先，就是获得相对开放的、自由的出海口。早在1938年，哈利・彼杰尔・斯莫尔卡就在《外交》杂志上文章指出：“在北方，并且只有在那里，存在着独立的、绵延不断的、完全可以不让任何人通行的俄罗斯海岸线。”2001年批准的《俄罗斯联邦至2020年的海洋学说》也曾对俄罗斯通往三大洋的出海口进行了比较，并指出：“在大西洋区域方向上，北约国家集团经济、政治和军事压力不断增强，北约向东推进，俄联邦实施海上活动的能力急剧下降”，因此希望“北极区域方向上的国家海洋政策能对大西洋方向起到非常重要的补充影响”。同时指出，“以下因素决定了北极区域方向的国家海洋政策：保障俄罗斯舰队自由进入大西洋的特别重要性；俄罗斯联邦专属经济区和大陆架上的财富；北方舰队从海洋方向保卫国家安全所具有的决定性影响；以及不断增加的北方海路对俄罗斯联邦的稳定发展所具有的意义。”第二，其所产生的海洋利益将惠及全俄罗斯。与其他出海口不同，北方海路的通航所产生的利益将惠及全俄罗斯领土。俄罗斯多数河流属于北冰洋水系，其三大主要河流――鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河均注入北方诸海。这三大河流从南至北贯穿俄罗斯的领土，沟通从西方的乌拉尔山脉到南方的蒙古和哈萨克斯坦、至东方毗邻太平洋的山脉的整个流域。因此，有学者指出，从密西西比河对美国发展的重要性可以看出这些河流对(俄罗斯)整个流域发展的支持潜力。第三，极大改变俄罗斯海权状况。马汉曾说，“一支能稳固地发展、扎实地训练并有自由出入口的强大俄国舰队所具备的优势在这个世界上是无出其右的。”显然，北极发生的变化正在使俄罗斯的海权逐渐增强。因此，俄学者认为，“现今，显然每一个人都知道，北极是俄罗斯的未来，这是俄罗斯成为伟大的海洋强国的历史机遇，俄罗斯应利用自身的地理位置和战略形势以得到大量的利益和加强在世界上的作用。” 虽然，北极发生的变化给俄罗斯的海权状况带来重大的改善。但是，俄罗斯要想实现北冰洋的海权还必须解决一系列与之相关的政治、法学、军事等问题。首先，在政治方面，俄罗斯必须解决与美国、欧盟在北极航道地位上存在的分歧。在《2020年前俄罗斯联邦北极地--区国家政策准则及远景规划》中，俄罗斯将北方海路定位为俄罗斯在北极区域“统一的国家运输交通线”。而俄罗斯的主权要求与美国和欧盟的主张相对立――美国和欧盟坚持北方海路是一个国际水道，所有国家都可以使用，服从共同承认的条款。例如，在美国《第66号国家安全总统令(NSPD-66)暨第25号国土安全总统令(HSPD-25)》中，美国认为“北方航线包括用于国际航行的海峡，过境通行制度适用于经过那些海峡的航道。在北极地区保留有关航海及通过领空的权利和义务可以维持我们在全世界――包括战略海峡――行使这些权利的能力。”在《欧盟与北极区域》的文件中，欧盟要求“欧盟成员国和欧共体应当捍卫自由航行准则和无害通过新开放的海道和水域的权利”。其次，在法学方面，适用于北极航行的法学可能会面临调整。俄罗斯制订北方海路的航行规则的国际法依据是联合国海洋法第234条，“沿海国有权制定和执行非歧视性的法学和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”。但是，面对北极水域发生的变化，有些国家已在质疑俄罗斯是否还具有制定北方海路的航行规则的权利。一些国际组织也在积极参与制定北极航行规则。例如，2002年12月，国际海事组织批准在北极冰层覆盖水域作业的船舶原则。但这些原则只是对在北极作业的船舶的正式建议，而不是必须遵守的规则。鉴于北冰洋可通航性逐步提高，不仅A8国家、欧盟关注这一问题，一些近北极地区国家也密切注视这一问题，因此围绕如何制定这些航道的通行规则，有关国家势必展开一番博弈。在这一过程中，与俄罗斯立场相似的盟友可能只有加拿大。第三，在军事安全方面，俄罗斯的北方海路仍存在一些缺陷，没有完全改变俄罗斯的海权困局，俄罗斯有可能陷入北冰洋这个新的巨大的“地中海”困局之中。从北欧海域通向大西洋是目前北冰洋的主要对外海运方向，是俄罗斯欧洲地区和北极方向对外海上交通联系的主要通道，这里的海运线需经过熊岛附近、法罗群岛两侧海域或者丹麦海峡通向大西洋，这些海域容易遭到监控。北冰洋通向太平洋的航道须经白令海峡，在战略上极易受到控制。对此，有学者指出，“在与北约发生严重冲突时，北方舰队可能陷入北极陷阱之中。”因此，俄罗斯合理的选择是融入现存的海权体系之中，协调与西方海洋强国的关系，发展俄罗斯的海权。最后，是一些相关的其他问题，涉及北方海路的通航时间、搜救、环境保护、沿岸基础设施等等，本文在此不做略论。 俄罗斯种种努力最终是为达成海洋强国的目标。“21世纪北极通道的开放让俄罗斯作为一个海洋强国发展与成长，开始只是区域性的――只在北方，然后俄罗斯的作用能扩散到世界各处――俄罗斯商船队运送俄罗斯商品所到达的地方和商船队携带外国产品返回的地方。”由此，将新的、“海洋的”俄罗斯构建在与其他海洋国家合作和伙伴关系的体系之中。 三、北极与俄罗斯能源问题 北极地区具有丰富的资源，大半蕴藏在俄罗斯领土上，对此美、俄相关部门均有著述。例如，“根据美国地质勘探局2017年的评估，北极尚未勘测的60％以上的油气储备位于俄罗斯领土上，约等于4120亿桶石油。但是只有不多的部分可以在沿岸或者俄罗斯专属经济区内获得。最大的潜在油气储备蕴藏在喀拉海流域，拉普捷夫海和东西伯利亚海也是富含油气的海域。”“俄罗斯自然资源部统计：在俄罗斯认为拥有主权的领土上可能有大量的石油，其蕴藏量是沙特阿拉伯2倍多。” 这些能源资源对俄罗斯的意义重大。油气出口一直占俄罗斯对外出口的较大份额，对俄罗斯经济的增长具有重大贡献。因此，在2017年5月批准的《俄罗斯联邦至2020年国家安全战略》中指出，“保证国家在经济领域的长期安全的主要方向之一就是能源安全”。但是，俄罗斯传统油气田产区已开始出现油气产量下降现象。2017年俄罗斯天然气总产量下降了0.8％，俄罗斯天然气工业股份企业(Gazprom)的产量下降1.3％，为5480亿立方米。事实上，是俄罗斯天然气工业股份企业的主要天然气资源――西西伯利亚纳德・姆布尔・塔兹(NadymPurTaz)区域特大的天然气气田――产量的无可挽回的下降导致了这一结果。2017年，俄罗斯国内石油生产下降了0.9％，这是十年内生产上的首次下降。所以，在2017年11月批准的《俄罗斯至2030年能源战略》中明确指出，俄语论文题目，“为补偿在2017-2030年期间传统的西西伯利亚油气开采区可能产生的开采水平下降，期望开发俄罗斯北极海域大陆架和北方领土上的潜在油气储备能在油气开采过程中起到稳定影响。”因此，有学者认为，北极的能源生产――特别是天然气――是克里姆林宫避免毁灭性生产困境的最后的、最好的机会。在克里姆林宫眼中，开发俄罗斯北极资源不是一个选择，它是一个战略需要。北极的发展对俄罗斯能源超级大国地位的持续至关重要。没有北极的石油，俄罗斯的产量将停滞并下降。没有北极的天然气，产量上可控制的缺口将变为其出口能力上难以为继的赤字。所以，在2017年9月批准的《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策准则及远景规划》“将俄联邦北极区域作为俄联邦战略资源基地”。 但是要想有效开发这些能源资源，俄罗斯还必须解决与此相关的一些问题，比较重要的问题如划界问题、能源开采效益问题和应对可能产生的冲突。首先，就是划界问题。虽然“根据美国地质勘探局的报告，所评估的北极潜在石油和天然气资源中的大部分很可能存在于已经达成协议的领土边界之内。”但是，从长期来看，划界问题仍是开发能源资源必须解决的问题。除了文中前面提到的俄挪两国就划分海洋空间达成协议外，俄罗斯还必须解决200海里外大陆架划界问题和俄美海洋划界问题。而这两个问题的解决涉及一系列相关的国际法学问题，以及政治、经济、安全问题，解决难度很大。其次，能源开采效益问题。2017年10月美国国会探讨机构给美国国会的报告――《北极的变化：背景与给国会的议题》中指出，“对美国地质勘探局评估的一个重要警告――它没有包含经济考虑因素。这一报告(美国地质勘测报告)仅包含使用当前技术在技术上可开采的资源；但是，在当前油气价格下，这些资源在经济上未必是可以开采的。”例如，早在2017年7月俄罗斯天然气工业企业公开证实，它已经推迟巴伦支海上的什托克曼天然气田的开工。什托克曼是世界上最大的近海天然气田之一，是俄罗斯在北极区域未来经济活动的主要驱动力。俄罗斯天然气工业企业在这一项目中的合作伙伴――法国道达尔石油企业在2017年10月公布，以现在的天然气价格什托克曼项目将不会盈利。2017年6月17日，俄罗斯天然气工业企业再次将什托克曼的投产日期推后1-2年，即到2017-2018年。所以，开采北极资源从长期讲是可以获益，但目前却不是如此。最后，应对北极资源可能引发的冲突。由于北极大陆架划界问题没有解决，所以不能排除因此而引发冲突的可能。例如，《俄罗斯联邦至2020年国家安全战略》指出，“长期的国际政治的注意力将集中在占有能源资源产地上，包括近东、巴伦支海大陆架和北极其他区域、里海流域和中亚。在为资源而竞争的条件下，不排除使用武力解决出现的问题～这可能破坏在俄联邦边界和其盟友边界附近所形成的力量平衡。”。自然，俄罗斯的这一立场，引起了很多国家、国家集团的猜测。北冰洋沿岸各国纷纷增强本国的北极防卫力量，表明以武力捍卫本国北极利益的能力。 目前，俄罗斯已就开发北极资源与多家外国大型石油企业展开合作，如道达尔、康菲、壳牌、英国石油企业、埃克森美孚、埃尼集团等。这些合作可使俄罗斯获得开发北极所需的技术和资金，从而实现俄罗斯以能源发展促进经济发展、实现其他工业部门现代化的目标。但这一合作也存在一些问题，如国外企业对俄罗斯的投资环境及一些制度存在不满。为解决这一问题，也为吸引更多的投资，俄罗斯已在创造有利的国内投资环境。例如，2017年10月，普京总理就命令立法者详细制定福利制度，以促进增加北极大陆架上天然气和液化天然气的生产。今年5月，杜马副主席瓦列里・亚杰夫说，俄罗斯很快将对法学作一些改变，以鼓励外国投资者进入。国家杜马的立法者也证实说，法学将有一系列改变，给俄罗斯北极自然资源项目的投资者创造较好的投资环境，税收削减也将包括外国企业。 (作者简介：复旦大学国际关系与公共事务学院探讨生，上海，200433) 收稿日期：2017年10月 |
