俄罗斯基本公共服务均等化实践路径及其对中国的启示[俄语论文]
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更新时间:2017-05-20
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摘 要：推进基本公共服务均等化是建设和谐社会的重要内容，是协调区域经济发展、促进社会公正的重要手段，也是深化公共财政体制建设的必然要求。推进基本公共服务均等化是以清晰界定政府间事权与支出责任和收入划分为制度基础。在阐述俄罗斯财政体制的基础上，着重略论俄罗斯基本公共服务理念、近况和实践途径，重点总结出对中国实践基本公共服务均等化的启示意义。
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关键词：公共财政；基本公共服务；均等化；俄罗斯
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）12-0234-02
一、俄罗斯财政体制概况
基本公共服务均等化的实现是以清晰界定政府间事权与支出责任为基础的。明确界定政府间事权与支出责任，是保障基本公共服务供给的前提条件。只有基本公共服务有了明确的供给主体，实现均等化才有可能。科学的收入划分明确了各级政府的财力基础，避免了税种划分以及支出责任负担的随意性，使财政体制的有效运转得到了保证。
1.政府间事权和支出责任划分。俄罗斯联邦的支出范围大多涉及有关国家总体规划、管理和安全，关系到全体人民利益方面的重大问题。而联邦和联邦各主体共同拥有的职责则主要局限在有关社会服务、公民事务的一般准则等需各主体协商方确定的一系列问题上。关于联邦主体的事权范围，俄联邦宪法规定，“在俄罗斯联邦的管辖范围之外，俄罗斯联邦主体拥有充分的、完全的国家权力。”也就是说，联邦主体拥有独立的管理本地区经济和社会发展的权力。
2.政府间收入划分。根据政权机关管辖范围与税收支配权限，俄联邦税制分为三级，俄语论文范文，分别为联邦税、联邦主体税（即地区税）和地方税三级税制。三级税制都有相应的法学规定，俄语专业论文，其中，联邦税为《俄联邦税收法典》中直接规定的，联邦主体税由联邦主体立法机关以专门法学规定，地方税由地方自治代表机关以法规的形式加以规定。
3.财政管理制度。俄罗斯财政管理制度包括立法管理制度、债务管理制度和税收管理制度。立法管理制度主要是联邦政府通过联邦法学限制地区和地方对税种、税率和税基的设置与地方支出和财政关系；债务管理制度规定了地区和地方发行债券的条件和资金总额；税收管理制度主要是以地区征管机构形成联邦的税收征管体系，负责联邦税和共享税的征收管理。
表1 俄罗斯联邦主要税种具体税收分享比例表 单位：%
资料来源：根据2017年修改和补充后的《俄联邦税收法典》整理。
二、基本公共服务均等化理念及发展近况
1.基本公共服务均等化理念。根据《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦地方自治一般组织准则法》中对政府职能及其支出责任划分可以界定其公共服务范围。进一步，与俄联邦公民密切相关的如国防和保障国家安全、医疗、公共教育、社会保障、住房、文化、地方公共秩序、发展市场基础设施作为基本公共服务范围。
俄罗斯基本公共服务均等化体现为保障基本人权的均等，包括基本的生存权利和发展权利。生存权利主要体现在俄罗斯住房政策和最低生活保障水平，如《俄罗斯联邦宪法》第40条第3款规定，“对贫穷的以及法学规定的其他需要住宅的公民，按照法定的标准免费提供住宅或从国家的、地方的和其他住房基金中为其提供足够的资金。”《俄罗斯联邦最低生活保障法》，是指在社会发展阶段能够保障居民最起码的生活条件和维持人的劳动能力和健康所需要的费用，凡收入低于最低生活保障的家庭或单身公民均有权获得补助，其标准是人均收入和贫困线之间的差额部分，联邦预算以此作为提高最低工资、退休金、补助金、助学金及其他社会转移支付的依据，其资金由联邦和联邦主体共同承担。
2.基本公共服务均等化近况。教育方面，俄罗斯的教育主要由联邦教育科学部监管，地方主要在联邦法学框架内提供其辖区的教育事务。《俄罗斯联邦宪法》规定，每个人都享有受教育的权利；国家或地方的教育机构以及教育公司提供普及的和免费的学龄前教育、基础普通教育和中等职业教育，基础普通教育具有强制性，父母或父母的替代人应保障孩子受到基础普通教育；每个人都有权通过竞争在国家或地方的教育机构以及教育公司中免费获得高等教育，体现了发展的起点均等和机会均等。据俄罗斯联邦社会统计服务抽样统计，2017 年俄罗斯国民经济中的从业人员中接受基础教育比例为99.7%，其中受过高等职业教育者为29 %，男性比例为25.8%，女性比例为32.2%，妇女的文化教育水平有了很大的提高。2017年，俄罗斯15岁以上成年人识字率达到99.44%，远高于世界平均水平83.86%，教育指数（Education Index）①达到0.93，高出世界平均水平15个百分点。
社会保障方面，免费医疗是俄罗斯的宪法权利。《俄罗斯联邦宪法》第41条第1款规定“每个人都享有健康保护和医疗服务的权利。国家和地方的医疗保健机构依靠相应的预算资金、保险费及其他收入，免费为公民提供医疗服务”。2017年，俄罗斯每千人口病床数9.7张，而世界高收入国家为每千人6.1张。2017年，俄罗斯婴儿死亡率为12.8%，远低于世界平均水平47%；社会福利和救济资金来源于中央和地方政府预算及专项基金，由中央和地方政府管理补助的项目有食品补贴困难家庭补助、老年人和残疾人福利等。1997年俄罗斯国家杜马通过了《对于俄联邦最低生活费》的法学，规定了计算最低生活费的法学依据。无偿提供生活必需品，支付社区服务补贴，对老年体弱者和身残者给予帮助，支付社区服务补贴，提供住处等。
住房保障方面，《俄罗斯联邦宪法》第41条规定，“每个人都享有拥有住宅的权利。任何人都不能被随意剥夺住宅。国家权力机关和地方自治机关鼓励住宅建设，为实现拥有住宅的权利创造条件。对贫穷的以及法学规定的其他需要住宅的公民，按照法定的标准免费提供住宅或从国家的、地方的和其他住房基金中为其提供足够的资金。” 2017年末，俄罗斯总住房面积为31.72亿平方米住宅面积，人均22.5平方米。
三、基本公共服务均等化的实践及路径选择
由于俄罗斯地区间经济发展极不平衡，因此，通过转移支付平衡各地财政能力，进而实现基本公共服务的均等化就显得尤为重要。转轨时期俄罗斯政府间转移支付包括三种形式：均等化转移支付、专项转移支付、其他转移支付。其中以均等化转移支付为主，1997年该项转移支付占转移支付总额为66%，该项资金来源于地区财政援助资金（FFSR）。
均等化转移支付（FFSR）资金的总体水平由每年的联邦预算确定，其目的主要是为无法满足支出需求的州提供额外的资金，以平衡各州的财政能力。1999年联邦预算法明确规定了地区财政援助资金来源、接受条件和因素选取。
联邦政府对州的均等化转移支付在测算时，首先，确定哪些州纳入转移支付的范围，该范围的确定依据某一州标准化后的人均收入与各州标准化后的平均人均收入的对比，若前者小于后者，则对该州进行转移支付。其次，对纳入转移支付范围的州进行拨款。拨款依据各州预算支出指数、人口数以及各州标准化后的平均人均收入与该州标准化后的人均收入之差决定，如果资金不足，则通过调整，重新划定列入转移支付范围的州。
完善的转移支付法学体系是实现基本公共服务均等化的制度保障。早在1994年，俄罗斯联邦预算法就对地区财政援助资金（FFSR）资金总额、分配办法等进行了明确规定。且随着联邦预算法对资金来源的不断调整，其资金分配办法日趋完善，有效的缩小了地区间财政能力的差距。
四、俄罗斯基本公共服务均等化实践对中国的启示
1.明确划分各级政府间事权与支出责任是实现基本公共服务均等化的体制基础。俄罗斯清晰的事权划分和明确的支出责任清晰的事权划分界定了各级政府的职能，使同级次政府承担“平等的”公共服务供给范围；供给效率的相对平等在于事权划分为基础的财力匹配下形成了供给范围平等和收入分享平等的制度设计；当地方政府因经济发展水平、自然环境和成本异同等导致公共服务供给存在较大偏差时，中央政府即可通过转移支付制度来实现区域间公共服务均等。因此，事权划分与支出责任成为转移支付制度的体制基础。
2.转移支付资金配置的规范化与科学化是实现基本公共服务均等化的技术条件。俄罗斯在应用转移支付实行基本公共服务均等化方面多采用因素法，针对各地对财政支出有作用的主要标准，如人口数量、人均收入以税收能力等因素，严格按照既定公式拨款，通过实现其财政能力实现其基本公共服务的均等化。
3.完善的转移支付法学体系是实现基本公共服务均等化的制度保障。只有增强转移支付法学性，强化其法学保障，才能保证转移支付的健康运行，这是市场经济条件下正确处理各级政府间财政分配关系的内在要求。从实践看出，俄罗斯对政府间转移支付制度一般都有严格的立法和详细的条文约束。
参考文献：
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[3] 刘微.俄罗斯财政政策探寻[J].俄罗斯中亚东欧探讨，2017，(3).
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[5] 刘长琨.俄罗斯联邦财政制度[M].北京:中国财政经济出版社，1998：57.
[6] 俄罗斯联邦数据统计服务[EB/OL].[责任编辑 王玉妹]
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