问责正式进入中国公众视野乃是缘自于香港政府于2002年7月1日正式推行的以“主要官员问责制”（the Principal Officials Accountability System）（亦称为高官问责制）为契机的政治体制改革。随后于2003年爆发的非典疫情对政府的深层次拷问成为触发问责正式发展成为我国为官政治逻辑的导火索事件。自2017年9月以来，全国掀起了一轮“问责风暴”。山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件，黑龙江鹤岗煤矿大火等严重社会公共安全事件使得一批官员被查处。这些都无疑显示了执政党和政府执政为民的决心和对民意的尊重。但同时，这种非常态化非制度化的运动式“问责”其诟病和弊害亦显而易见--对法治大张旗鼓的破坏。对此，法学人决不能熟视无睹甚至推波助澜，而应思考并推进我国行政问责从非常举措走向理性建制，从个案整治走向制度规范。然而不容忽视的是，进行路径选择和制度重构的前提在于认清当下。 可见，西方的行政责任观是建立在资本主义私权保护和职业责任观念基础上的，与代议制和政党制一脉相承，“市民社会”、“法学至上”等思想观念为行政问责制的确立和演进奠定了牢固的基础。 （二）中国的行政责任观 在古汉语中，“责任”是一个复合词，现代汉语中的“责任”是从古汉语中的“责”发展而来的。古汉语中的“责”是一个多义的概念：求、索取；话斥、非难；要求、督促；处罚、处理；义务、责任、负责；债。现代汉语中的“责任”有两种含义：（1）义务或职责；（2）指对应做好却没有做好的事所承担的后果。笔者认为，“责任”有两层涵义，其一意味着责任主体应尽的职责和义务，它要求责任主体不仅要做正确的事，还要正确地做事，属于积极责任范畴；其二则体现为责任主体因未履行或未正确履行职责和义务而承担的否定性后果，即应当被追究的责任，属于消极责任范畴。 从责任的定义可以看出，责任是自然人或组织在社会生活中的义务，以及因违背义务而承担的不利后果，责任与责任主体在社会中承担的角色密切相关。在中国古代思想史上，不乏思想家对于社会责任的论述，例如“大道之行，天下为公”，“天下兴亡，匹夫有责”等等。但这些论述多阐释的是一般社会成员的社会责任感，与行政角色无关，且仅是一种忠君思想指导下的道德伦理责任，与行政公共责任相去甚远。况且，古代官吏的选拔制度使得官吏从一上任就具有了媚上的劣根性--金字塔式的官制结构使得官吏必须对他的上级负责，而居于金字塔最顶端的便是皇帝。因此忠于皇帝成为我国古代官吏的首要职责，官员的责任归根到底就是对皇帝责任。 可以说，受改革开放和民主法治进程的作用，行政问责层面上的公共责任近些年方才受到普遍关注。学者陈振明给“公共责任”下了这样的定义：广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益；狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。这一责任具有复杂的表现形式和多样化的层次结构，一项责任可能既是经济责任、法学责任，又是伦理责任，或者既是政治责任，又是伦理责任。 总之，我国的行政责任观并非本土自发萌芽演进的，而是历史原因驱动下的舶来品。这种嫁接无疑是必要的，但也无奈与传统思想沉淀相悖，导致理论支撑和观念基础的缺失和断层。 三、行政问责制 行政问责的概念由“行政”以及“问责”两部分构成，其中“行政”是对外延的限定，表明了问责适用的基本范围：而问责作为其内涵的核心，又可以被细化为动态的“问”以及静态的“责”两个部分。 （一）西方行政问责制 美国学者杰谢菲尔茨在其1985年主编的《公共行政实用辞典》中对问责内涵作了如下界定：“问责是指由法学或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问并承担责任。”世界银行专家组将问责定义为：“一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。” 西方行政问责制最早可追溯至雅典城邦时期，当时已出现了最早的弹劾制度--贝壳放逐法。作为一种早期的弹劾制度，贝壳放逐法对防止阴谋家夺取雅典城邦的统治权，防止僭主政治，起到了重要的影响。而后在罗马建立共和国过程中，在官制改革上采取了一项重大举措--新设两名执政官来取代原先的“王”。与王政时期“王”的单一性、终身制、权力无限制而又不承担责任相比较，执政官职位具有集体性、暂时性及治权的有限性等显著特征，并实行卸任责任追究制。到了中世纪的欧洲，教权高于世俗权，教会法高于世俗法，教皇控制了大多数国家的国王和重要官吏，教皇及其以下的神职人员享有司法特权，他们的违法行为只能由主教按教会法审理。17-18世纪资产阶级革命带来了代议民主政体，国家权力主体完成了由封建帝王向国民大众的转移，在几个法制较健全的国家，领导人的行政责任呈现出法学性义务的特征。19-20世纪近代文官制的创立推动了行政问责制的科学化进程。“世俗化了的官员既不对教会负责，也不对君主个人、党派或党派的领袖负责，而只对非人格的法学和自己的法定职权负责。”而相应的绩效评定和奖惩任免制度的确立和完善也使得责任追究更加合理。 可见现代西方的行政问责制是民主制、代议制和文官制的产物，“行政问责制度的全部正当性或根本依据在于‘权为民所授’。人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员向人民负责，官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些失责渎职的官员，这是民主政治的环节。” （二）中国古代“行政问责制” 在我国古代封建社会，为了纠弹百官，整饬官吏，各朝都设有严密的监察制度，其中以御史制最为典型，其虽已非常完备，但仍不可避免的带有阶级和时代的局限性。相比现代行政责任制度，我国古代监察制的目的在于巩固皇权、维护中央集权而非体恤民情。可以说，我国古代“行政问责制”主要呈现如下四个特点： 1．专制皇权的绝对控制 我国古代君主专制中央集权的官制决定了封建皇权对官吏的绝对控制，对皇帝的绝对效忠构成了我国古代行政责任制度的基础。虽然各朝各代的监察法制具体任务不同，但总的来说无非是整肃百僚，“彰善瘅恶，激浊扬清”，其根本目的在于平衡统治集团内部的利益分配，控制官僚个人法定权利以外的占有，借以缓和官与民的矛盾，维护专制君主的统治。监察机构实乃皇帝之御用工具,充当皇帝之耳目罢了,这就使得监察效果的好坏,最终取决于皇帝的态度。 2．礼教的乏力制约 司马光《资治通鉴》开篇提出：“臣闻天子之职，莫大于礼……夫以四海之广，兆民之众，受制于一人，虽有绝伦之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，岂非以礼为之纲纪哉？是故天下统三公，三公卑诸侯，诸侯制卿大夫，卿大夫治庶人。贵以临贱，贱以承贵。上之使下……下之事上……然后能上下相得而国家治安。故曰，天子之职，莫大于礼也。”可见皇帝通过“礼”来统治天下，官吏们必须效忠“礼”。而“礼”是抽象的，不具备实在的制约效果，所以实际上皇命无疑成为官吏们唯一马首是瞻的对象，所谓礼义道德皆常被弃之不顾。 3．公然漠视百姓权利 在我国的传统文化中，官吏被视为父权的代表，官吏们“父权”的观念根深蒂固，动辄以“父母官”自居，但“为父”的责任却没有丝毫的加强。在追究官吏责任时，更多的是考虑他对皇帝的尽忠与否，而忽略保护百姓权利。 4．官员责任的恣意追究 在我国古代，官吏的任免权最终掌握在皇帝手中，而神秘化的体制使得对官吏责任的追究又充满了恣意和臆断，无法治可言。例如在唐朝御史可以“风闻弹事”，即御史不但可以弹劾确有犯罪证据的官吏，还可依风闻传说对百官进行弹劾；不但可以弹劾于有罪之后，还可弹劾犯罪于将成为事实之先。所以，官吏本人对此也是惶惶然，不求有功，但求无过。官吏的创造性和积极性被严重压制，降低了行政效率。 可见，我国古代“行政问责”并非现代意义上实质的行政问责制，而是封建中央集权君主制下控制官吏的政治手段，其等级性、封闭性和人治色彩的遗留对现今行政问责制的构建和施行构成了障碍。 诚如马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所言：在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情景有着密切的渊源。行政问责的背后有法学制度与观念文化的双重支撑，在对“硬”制度质问与批判的同时对“软”文化的关注和反思亦是必要的。笔者浅要比较了中西方对政府的认知、行政责任观以及行政问责制的历史传统，可以说，我国行政问责制未能取得预期的效果与我国行政问责文化的滞后有关。西方的理性主义、公民文化、自由至上以及法学至上的精神积淀为西方行政问责制的设计和运行提供了良好的土壤和动力，而我国漫长的小生产方式、长久的人治传统、严格的等级制度以及高度集权和封闭的政治体制强化了官本位观念，弱化了问责意识。“任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥影响，才能得到履行。”鉴于此笔者认为，我国行政问责文化亟需重构，当然，这种重构无疑任重道远，绝不能急功近利，妄图一蹴而就。 |
