| 【摘要】：纵观二战后西欧国家发生的变化,以社会政策为核心的福利国家制度的成型、危机与改革是处于核心位置的。作为一个庞大的社会再分配项目,社会政策对西欧国家的经济和政治生活产生了根本性的作用。20世纪90年代以来,面临着经济全球化和欧洲一体化的挑战,西欧国家程度不等的陷入了低增长、高通胀、高失业的经济困境,同时在老龄化日益严重、出生率不断下降、单亲家庭数量急剧增加以及产业结构变迁等内部因素的综合影响下,社会政策面临的财政压力越来越大,西欧国家不得不对社会政策进行增收节支和转变机制的改革。而这一时期社会党在西欧各国赢得“神奇回归”,整个西欧的政治版图一片粉红,与社会党的执政地位相伴的是在整个西欧范围内兴起了有关社会党的新纲领即“第三条道路”的讨论,讨论的中心议题是在全球化、欧洲一体化、社会变迁以及新自由主义思潮的冲击下,社会党能否根据变动的现实调整社会政策的目标和策略工具,使之适应经济、政治、社会结构的新变化。 本文以英国工党、瑞典社民党和德国社民党在社会政策领域的改革为案例,在政策目标、政策工具、改革绩效三个略论层次上,比较三个政党的社会政策改革过程及其效果。在劳动力市场政策领域中,西欧社会党的改革呈现出明显的趋同倾向。所有的社会党都引入了激活性劳动力市场政策,并且对失业保险中的消极救济政策进行了改革,对失业保险的领取资格和领取期限做了严格规定。英国、德国、瑞典三国社会党改革的不同之处在于引入激活性劳动力市场政策的水平和力度不同,以及有时间限制的短期公共岗位的提供情况不同。在财政支出与税收政策上,西欧社会党在改革目标上高度一致,所有国家的社会党都接受了巩固预算的强制性,追求预算平衡,同时注重减轻税收负担。当然各国在财政增收和开支削减的方法上展现出明显的区别。英国工党、瑞典社民党遵循了优先巩固预算,其他社会政策工具受其约束的改革方针。而德国社民党则对预算巩固的重要性存在争议,在有异议的情况下让位于降低税收,从而处于次要地位。德国社民党执政期间结构性财政赤字的减少没有成功实现。税收政策改革很大程度上受到供给政策考量的支配,西欧社会党政府在进行税收改革时要考虑到减轻公司负担、增强经济增长力的因素,因此在税收改革中,所有西欧社会党都普遍实行了对公司课税的降低,尤其是针对中小企业的税率得到特殊照顾,通过降低公司的税收负担来刺激经济的发展。将各个国家社会党的税收政策显著区别开来的是对高收入群体的税收改革方法。德国社民党对高收入群体的课税显著降低,英国工党对高收入群体的税率维持不变,只有瑞典社民党提高了对高收入群体的课税。在社会政策核心领域--社会保障方面可以观察到各国在改革方向上具有很多的共同性：养老保障具有朝向多支柱体系发展的趋势,国家养老保障从养老体系的最强支柱转变为基础性养老保障的角色,各种公司和私人形式的养老保障的地位得到了提升。在医疗卫生领域,则向现有的保障体制注入了与原体制相异的调控元素：在国家主导的医疗卫生保障体制中融入市场元素,而在私人组织运作的体制中则加大国家规制力度。在家庭政策领域,扩大了社会支出,通过提供更多的社会服务使人们更好的协调职业和家庭生活。在教育政策领域,加大对教育的投入,提高教育质量。在住房政策领域,保障居民住房权利,帮助经济困难群体解决住房问题。虽然存在共同的改革趋势,但社会保障领域具体的改革方法同样因国而异,这是因为新的政策工具必须纳入到各国不同的现行结构中并与之相适应。相比较劳动力市场政策和财政税收政策,西欧不同国家的社会党政府在社会保障政策领域采取的改革方法异同和路径依赖性最大。 在外部环境的压力下,西欧社会党的改革在某些领域存在着趋同,但是各个社会党之间并不存在一种统一的改革政策、道路和模式。本文选取的三个案例代表了这一时期社会党社会政策改革的三种类型：一种是继续沿用传统的社会民主主义的社会政策模式,没有改变传统的政策目标,对政策工具进行了修改意义上的调整,改革力度较小,比如德国社民党的改革。第二种改革是坚持传统的社会民主主义社会政策目标,但为了实现传统目标使用了新的工具,并对原有的社会政策进行了合理化调整,这一类型的改革的显著代表是瑞典社民党。第三种类型的改革是既改变了传统的社会政策目标,又对与激励因素不相匹配的政策工具加以改革,英国工党的改革是这一类型的代表。 之所以西欧社会党的改革会出现一定程度上的趋同,又表现出强烈的路径异同,是因为社会党政府是在一种由不同政治变量构成的背景下实施其社会政策改革,这些政治变量综合影响作用着社会党社会政策的改革路径,扩大或者缩小他们的行动空间,最终决定改革目标的成功实现或者失败。因此,本文的一个中心问题就是应用制度主义的略论措施,研讨作用西欧各国社会党社会政策改革趋同与改革异同的政治变量,以及这些政治变量如何产生不同作用。 作用西欧社会党社会政策改革的政治变量包括四大类,第一类是欧盟层面的规制和规范。欧盟作为一个超国家实体,对成员国的社会政策进行标准化规制,对西欧社会党社会政策产生了趋同作用。第二类是社会党自身的行动力,包括政党纲领是否革新,政党组织结构是否有利于提高政党及其执政政府的策略能力,党内冲突能否被迅速解决。面对国际、国内环境变化带来的挑战,拥有强力领导、意志形成集中化的瑞典社民党和英国工党与组织结构较分散的德国社民党相比显然具有更强的适应能力和解决冲突的能力。这种能力使得英国工党和瑞典社民党在纲领上根据新条件进行修正,从而使得社会政策改革与政党的纲领取向协调一致。而德国社民党内的异质性十分突出,无论在纲领上还是组织上,都没有为社会政策改革做好准备。第三类是选举激励因素。选民阶层的偏好,利益集团的态度,尤其是工会的支持与否,对社会党的改革来说是绝对必要的。政党竞争的结构和竞争态势也是限制或者扩大社会党社会政策改革的重要选项。英国工党在选民关注的议题--医疗卫生和教育上,本来就占据明显的民意优势,容易获得执政资本；“第三条道路”又成功吸引了中间阶层,扩大了自己的群众基础,因此,工党成功地占据了英国政治的中心,工党的社会政策改革在选民层面上遇到的阻力很小。瑞典全民普享性的社会政策造就了大规模的紧密团结的选民群体,使其政策容易获得较高水平的群众性的政治支持。但瑞典的选民群体往往集中在相对慷慨的、普遍性的社会政策周围,所以瑞典社民党面临着选民的约束,其社会政策的收缩并不明显。德国社民党在社会政策领域所进行的改革尝试触动了选民的利益,引发了国内各派政治力量的对峙与合作,对社民党的改革采取不配合或反对的态度,对改革形成掣肘。在利益集团的态度上,英国工党的社会政策改革迎合利益集团的主张,工会关于工党政府来说既不是资源也不是限制。瑞典社民党在社会政策改革上与利益集团协商合作,工会默许社民党的改革。德国社民党的社会政策改革受到利益集团的牵制,工会强烈反对进行改革。在政党竞争格局中,英国工党拥有最多的行动资源,瑞典社民党的行动空间相对局促一些,而德国的政党竞争格局给社民党提供了最狭窄的行动通道。第四类是体制框架与政策遗产。国内政治制度、福利制度安排模式的不同,对社会党社会政策改革的路径造成强烈的制约影响。社会党接掌政府时上一任政府遗留的政策遗产关于一个执政党的政策选择同样具有不可低估的意义。英国、瑞典和德国三国的社会党在各自的国家内面临着不同的政治体制框架和不同的机会结构。英国的政治结构允许在任政府有足够权力来推行少数派反对的政策,也就是说英国缺乏有效的否决点,所以英国工党面临最少的制度性限制。瑞典社民党虽然组成少数派政府,但是其政治制度度中的否决点相对较弱,为政府的改革提供了政策操作的空间。而德国社民党面临着众多的制度否决者,改革举步维艰。在福利制度模式上,英国自由主义福利模式的制度性特征可以促进工党的社会政策调整。瑞典普遍主义福利模式使得瑞典社民党为了应付国内财政压力和经济全球化而进行的社会福利削减,明显比在自由主义福利模式中困难得多。德国保守主义福利模式中基于职业的福利制度特征会阻碍社会政策的削减,因此德国社民党要想进行社会政策改革,必须有能力应对保守主义福利模式的特有障碍。比较英国工党、瑞典社民党和德国社民党执政开始时的初始状况,工党获得了最有利的政策遗产,经济状况发展良好,并且社会政策改革已经开始进行。瑞典社民党也继承了相对有利的遗产,前任政府的改革方法为社民党进行社会政策改革铺平了道路,虽然经济状况不佳,但可以成为社民党引导民众认同社会政策改革的资源。而德国社民党必须与前任政府遗留下来的巨大改革障碍进行斗争。在财政赤字、社会保险亏空、高失业率的经济状况下,前任政府削减福利的改革政策没有成功实行,这些都加大了社民党进行社会政策改革的难度。 这些变量中的每一个都会作用到西欧社会党政府制定社会政策的可能性,或是作用到政府执行这种政策的机会,而这些变量加总在一起,就在一定程度上决定着社会党的行动空间,从而将社会党社会政策改革推向某个特定的方向,使得不同国家社会党的改革出现某些领域趋同,某些领域及改革绩效又存在巨大异同的现象。总体而言,新工党面临的制度性限制因素最少,所以工党的社会政策改革最激进；瑞典社民党面临的限制比工党多一些,对传统社会民主主义社会政策最坚持；德国社民党面临的制约因素最多,改革最困难。 虽然西欧社会党的社会政策改革过程和效果受到了国际、国内各种可见和不可见的因素的制约,但这并不意味着社会民主主义取向的福利国家的新秩序不再成为可能。如何使国家和人民的总体利益实现最大化,使改革获得民众的理解与支持,保持改革后的社会政策体制具有持续的生命力,这关于社会党的执政能力和实施改革的技巧都是一个严峻的考验。如果社会党能够把社会政策创新的改革与对民族国家和国际背景的审慎认知结合起来,构建一个被广大公众认同的、系统性的公正社会的具体蓝图,那么社会民主主义的社会政策同样可以在新的时期卓有成效的推行。 |
