【摘要】借鉴德国行政法律的发展，关于我国行政法律的探讨具有重要意义。一般认为，德国行政法的准则为行政法治准则及行政均衡准则。但是，通过组织管理理论视角的略论，我们将发现，在德国行政法中隐含着一条最重要的行政效益准则，德国行政法准则根本上承载的是法的效益价值。
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【关键词】德国行政法 行政法准则 效益准则
德国行政法的基本概况
德国行政法的历史源流。德国在历史上经历了封建诸侯君权国家、夜警国家、法治国家三个阶段，与此对应，行政法的发展也经历了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三个阶段。在君主行政法阶段，诸侯国的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主权者，行政法就是保证执行君主命令的法学；到了夜警国家阶段，宪政国思想确立，人民是国家的主权者，国家在经济领域同人民一样是平等的民法主体，只是在保护民众安全的警察权领域才能行使国家的管理权，行政法就表现出更多的民法特征；随着国家干预自由经济程度的深入，国家的管理权已由原来的警察权领域扩大到了经济生活的方方面面，依法治国成为国家管理社会的需求。国家管理权在经济领域的延伸，使国家行政权日益扩大，如何规范庞大的行政系统成为国家的一项重要任务，法治意义上的行政法也就应运而生。
不同于英美法国家的行政及行政法的概念。德国行政法鼻祖奥托·迈耶认为，“行政法律说探讨的对象是国家。……行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。”①国家活动是由组成国家的国家机构进行的，按照国家机构的功能不同，国家机构被分为三种类型：立法机构、行政机构、司法机构。依照此种观点，“行政是除立法和司法之外的国家活动。”②但是奥托·迈耶并不认为既非立法亦非司法的国家活动就是行政，比如军事活动，国家命令军队抵抗外敌、保护疆域、甚至是镇压国内起义，这些国家活动既不是立法活动也不是司法活动，但不能因此就称它们为行政活动。奥托·迈耶认为，行政法“就是指调整对作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法学规范。”③管理意味着对被管理者的权益限制。“相关人在一定程度上必须依照公共管理目的的需要而行事，而这总是意味着对现有自由的限制。”④
由此可见，虽然德国行政法律界承认，德语论文范文，依法治国是保证个人权利及以个人对行政行为的可预测性为目的。但是，德国行政法与英美行政法显然不同，德国行政法并不是以司法权限制国家行政权为目的来保护个人私权，而是以确保国家行政权力的顺利有效开展为目的的行政自我规范和保护公民权利的内部约束。“因此，人们可以将法学的影响解释为国家对自己的约束。”⑤当然，德国行政法也承认法学对行政权力的限制影响，但这种限制的效力范围止于法学保留的范围。在法学保留以外的领域，行政权免受司法干涉，自由行使裁量。
德国行政法准则
德国行政法的法治准则。德国行政法的发展在历史上经历了三个阶段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治准则是法治行政法的核心，与以往社会阶段的行政法不同，法治行政法表现出独有的特征。德国法治具有三项法学准则：行政立法权力准则、法学优先准则和法学保留准则。“法治是由三部分构成的：形成法学规范的能力，法学优先及法学保留。”⑥法治国家的基本特征是：行政机构具有制定法学规范的权力，但是行政机构制定的法学规范的效力与立法机构通过的法学相比，立法机构通过的法学具有优先效力，同时，有些领域是立法机构通过的法学保留的领域，行政机构不得在这些领域行使管理权，即法学保留。
德国行政法的均衡准则。德国行政法以尊重国家权力与行政权为其基本目标。关于司法审查行政行为的处理准则，德国沿袭和发展了法国的均衡准则。德国行政法律界认为，在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项准则的规范和制约，并以此判断它的合法性。德国行政法律家奥托·麦耶尔曾将均衡准则誉为行政法中的“皇冠准则”。
“所谓行政均衡准则，是指行政主体在选择做出何种内容的行政行为时得全面权衡各种利益关系，以做出最佳的选择判断，从而实现其实体内容的‘均衡合理’，体现法的实质正义。它全面涵盖着均衡各种利益关系的原则，可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子准则。”⑦
德国行政法准则对效益价值的承载
德国行政法概念承载的效益价值：基于组织理论的略论视角。一是立法、行政、司法三权的协作对效益价值的承载。在具体的组织运行过程中，难免会出现权力交错的现象。同时，精确地讲，现代实践着的国体制度，并没有完全划分立法和行政权、司法权的界限，有些国家是立法和行政结合紧密些，而有些国家是立法和司法结合紧密些。英美法系国的立法权紧密结合在司法权力中，而大陆法系国家的立法权受到行政权作用，承担立法任务的组织部门看起来更像一个政府组织。行政权和司法权在组织结构和运行过程上看像是比较泾渭分明，但它们之间的交错运行案例不一而足。原本，立法权、行政权、司法权就都是国家权力中不同部门的职责分工，又如何能分得如此清晰呢？立法权，往往表现为一种选择是否的议事权力，又怎么能脱离了实践性很强的行政权和司法权的基础呢？
不同的国家对国家组织部门间的关联关系有不同的认识。有的强调分权制衡，而有的强调分工协作。当然其优缺点也是不尽相同，不过本文并不想就此展开论述，而是基于一种系统协调的观点，根据人性效益的需求，提出分工协作关联关系的合理性。国家组织的运行是以生产领域提供的资财资源为基础的，从社会系统角度来看，国家组织对生产领域提供的资财应该本着节约和高效的准则来进行使用，如果国家部门之间能够协调一致，则会减少很多内部消耗，从而节约运行资财而实现高效社会治理。
二是特殊公民之权力对效益价值的承载。获得了国家组织体系中的职位的公民，得代表国家行使代表公共意志的立法权、行政权和司法权，这是基于对此公民的信任而授予的特殊权力。在构建组织系统中的职位时，每一职位都只负责其职权范围内的事物，而所有职位的职责在组织成立之初就根据科学分工理论系统划分，因而整体上组织系统又协调为一个行动。为了保证国家组织的长期生存和活动能力的连续性，国家组织体系中的职位上的人员是需要定期更换的，也就是国家职位一般规定有任期，这是基于分工的科学理性的思想而设计的。而分工的目的则是获得组织的协同效益。国家组织中执行公共意志的公民如果背离了国家意志，人民得通过非常规手段罢黜国家组织职位上的公民的特殊权力。 德国行政法治准则承载的效益价值：基于组织理论的略论视角。法治行政法在德国行政法上表现为“依法行政准则”，类似于我国行政法上的“行政合法性准则”和“行政法定准则”。“所谓行政法定，即‘法无明文规定不得任意行政’，具体包括职权法定准则、法学优先与法学保留准则等内容。第一，职权法定准则。这是指任何行政权力的来源与影响都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法学追究，承担法学责任。第二，法学优先与法学保留准则。法学保留，是指在国家法学秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。法学优先，亦即法学关于行政权之优越地位，以法学指导行政，行政影响与法学抵触者应不生效力。”⑧
一是职权法定准则对效益价值的承载。行政法治准则，是人们对理性和效益追求的体现，行政组织管理理论之父马克斯·韦伯设计组织职权时，要求职权要以一种组织法学（组织制度设计）的形式预先设定，并明确其职权范围，进入某职位的人员自然拥有此职位的权力。这种对他人行为产生作用的职位权力，来源于组织法学（组织制度设计）的明文授权。马克斯·韦伯认为，这种去除人的情感作用的制度性规定，可以更好地承载科学理性价值，实现人类活动对效益的追求。人们在行政组织建构之初设计制度时，可以用科学的理论和科学的实践经验总结作为指导，这关于组织中的决策必然受到群体势力作用来讲，具有不对人而对事的优势。在组织系统中存在的法定职权、传统权力、个人魅力权力中，法定职权是最具有强制作用力的权力，最具有得以实现的组织保障，也被赋予最高正当性。当然，我们可以不同意马克斯·韦伯的理论，也不赞同他的科学理性思想，但是，社会实践选择了这样的理论，以马克斯·韦伯为理论基础构建的科层组织在社会竞争中获得了优势，成为最具有效益的社会群体结构形式，大量的科层组织可以生存百年以上甚至更长的时间，以至于现在的社会系统基本上完全被科层化了。生活在现代社会的人们，已经不可能避开组织。
二是法学优先和法学保留准则对效益价值的承载。在行政组织系统中，组织法学被认为是具有最高正当性的权力，其他的传统制度和个人魅力作用不具有和组织法学制度相同程度的正当性，只有在法学没有明确规定的方面，传统惯例和个人魅力才允许产出作用。即组织法学制度的最高正当性，体现在组织制度体系中的法学优先准则中。另外，组织法学制度的最高正当性，还体现在组织制度体系中的法学保留准则中。组织系统中的权力是组织法学制度确认和授予的，组织法学在授予权力时，有些权力是保留的不能授出的，即法学保留。这些权力在国家组织系统中，一般由宪法规定并保留。比如《中华人民共和国82宪法》中规定，中华人民共和国公民的人身人格权是组织法学保留，不被授出的权利，国家组织—无论是政府组织还是司法组织都不能侵犯由宪法保留的公民的人身人格权。同样，《德意志联邦共和国基本法》中也规定了德意志联邦国的公民的人身人格权得以对抗国家的立法、行政、司法权。这样的宪法是在建国之初进行的科学理性的制度设计，但并不排除在国家制度运行过程中对宪法局部的修改和调整。例如，《中华人民共和国82宪法》就根据社会形势的发展变化进行了四次修改，由全国人民代表大会通过了四个宪法修正案。
这些宪法的科学理性，就本文理解，是一种双向治理科学思想的融入。在以往时代的国体设计中，君主—政府—民众的治理模式是单向的，这样的权力架构是君主至上的，君主权力没有制约。但现代的人民主权的国体设计中，人民—国家—人民的治理模式是双向的，这样的权力架构没有至上的权力，人民既是国家的主权者，同时又是国家秩序制度的服从者。
在人民主权的国体设计中，人民一旦同意成为国家的公民，那么他也就是同意了将自己的除了宪法保留的权利以外的其他权利让与国家，他也就丧失了自己的这些权利而要服从国家的公共意志的立法权、行政权和司法权。
德国行政均衡准则承载的效益价值。行政均衡准则，也是人们对理性精神的追求在行政法上的具体表现。在现代社会的政策或者私人决策理论中，人性被假设为是理性的，权衡利益得失是这种理论的决策标准。即人们在进行社会公共政策选择或者私人事务决定时，德语毕业论文，会有一个进行决策的理性思考过程，在此过程中，人们主要考虑的是决策结果可能带来的利益或损失的多少，并根据此作出具有社会效益的公共决策和带来个人效益的个人决策。此种决策理论以1978年诺贝尔经济学得主赫伯特·西蒙为代表，对当前行政理论产生了重大作用。赫伯特·西蒙甚至断言：“行政就是决策。”
第一，组织决策性行政行为的效益标准。随着现代国家行政对社会经济生活的渗入，国家行政理论开始吸收现代决策理论的思想，在进行国家行政行为时，权衡行政行为关系人的利益和公共利益得失，以期作出更为科学合理的公共决策。国家行政在选择公共政策时，如果会对行政相对人或利害关系人产生损及利益的作用，那么，国家行政进行此种行政行为的正当性基础是，此种损及会增进社会公共福祉。
第二，基于组织决策理论的必要性准则。为了增进公共福祉，国家行政得损及行政相对人或利害关系人的利益。但是，这样的国家行政行为是一种对私人经济权利的侵入，在国家主社会管理、私人主社会生产的市场经济社会中，需保持此种侵入的克制性和谨慎性。对此，需要对此种公共利益前提下的行政侵入私人经济权利的行为进一步规范，要求行政行为非到穷尽其他措施不足以增进公共利益的情况下，才可谨慎损及私人经济权利，即上面提到的行政法的禁止过度准则之必要性准则。
第三，基于组织决策理论的比例准则。在不得已侵入私人经济生产权利时，政府的公共政策决策也需进一步规范，对这样的公共政策决策，要以科学的决策理论为基础，保证公共政策的科学合理。即在政府进行侵入私人生产权利的行政行为时，需权衡利益得失，保证由此损及性行政行为增进的社会公共福祉大于由此造成的行政相对人或利害关系人的利益损失，保证社会系统具有整体性效益，否则此行政行为不得为。也就是上面提出的行政法禁止过度准则之比例性准则。同时，为了社会的公正性，对造成损失的行政相对人或利害关系人的正当利益进行国家赔偿，即为增进社会福祉产生的社会成本由全体受益成员承担。
第四，基于组织决策理论的信赖保护准则。关于行政相对人或利害相关人来说，行政行为即是法学。因而，行政行为应该具有一定稳定性和公信力，国家行政组织不得任意撤销或改变已经作出的行政行为。如果，此行政行为是关系行政相对人或利害关系人的经济生产权利的决策，国家行政组织更要严格撤销或改变的范围。此即上面提到的行政法的信赖保护准则。由非合法手段取得的经济生产权利，不在此撤销或改变行政行为之列。如为增进社会公共福祉不得已而为之的撤销或改变行为，则同样要以禁止过度准则为标准。
第五，基于组织决策理论的公平对待准则。在市场经济社会，公平竞争是市场有效配置社会资源的前提条件，所以，所有作用私人生产的行政行为，无论是公共政策，还是具体决定，都应该以公平对待竞争主体为前提。只有公平对待经济竞争主体的行政法规、行政规章、行政规范性文件、具体行政决定，才能够真正发挥市场配置资源的影响，实现社会经济生产领域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等对待准则。
通过以上略论，我们发现，在德国行政法的行政法治和行政均衡准则中隐含着一条最重要的基本行政法准则—行政效益准则，德国行政法准则根本上承载的是法的效益价值。
（作者为东南大学法律院探讨生、安阳工学院经济管理学院讲师）
【注释】
①②③④⑤⑥[德]奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，[德]何意志校，北京：商务印书馆，2002年，第1页，第7页，第14页，第108页，第81页，第67页。
⑦⑧周佑勇：《行政法原论》（第二版），北京：中国方正出版社，2017年，第72～77页，第66～72页。
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