［摘 要］过去二十年内，德国福利与就业制度的开放性政治经济举措，以及对基本政治联合产生的不良作用，值得关注。德国福利与就业体系面临着自由化进程，但没有向自由市场经济发展。对由雇主和工会主导的经济领域及由公共预算的财政约束主导的公共财政领域这两个独特领域内关键主体偏好的转移追根溯源后发现，在这两个领域中，关键主体的偏好转移互相关联，但对应着两组不同的问题。这意味着政治经济制度的维持需要考虑到更多环境因素，这一点至关重要。 更确切地说，二元性这一结果的产生是由于政策方法和商业决策使一大批雇员在异常艰苦的就业环境下工作。由于在保守主义福利国家，就业环境在很大程度上决定了就业地位和大部分福利津贴，所以长期处于糟糕的工作环境中会导致劳工处于弱势，遭受排挤。而与此同时，他们恰恰处于这个福利国家的核心制度中。 换句话说，二元化没有对这两种不同制度的出现进行描述，但其中的政策决定却允许了制度结构内部社会底层劳工的出现，而这一制度结构也授予劳工特权，使他们处于一定就业地位的门槛之上。因此，这一变革过程部分经过了深思熟虑，部分是因为没有其他方案。这一过程不仅孕育了一群经济上处于弱势的劳工，也没有将这些边缘劳工纳入保守主义福利国家的福利体系之中。 同时，福利体系在向就业友好型体系改革的过程中，并没有扫清一个关键障碍――高税收给低技能和低薪酬工作带来不成比例的沉重负担。德国一直是经济合作与发展组织(OECD)中低薪酬工作边际税率最高的国家。兼职工作和低薪酬工作(所谓的微薄收入劳动)已经施行社会保障税豁免，但低薪酬的全职工作的税率高达36%。一方面，失业人员要承受巨大压力接受低薪酬工作；另一方面，为了提高收入而接受部分补助的新体系已经出现。结合这两点，近期的改革很好地激励了低技能工接受低薪酬兼职工作，他们同时也能领取社保福利。所以，德国现在已经成为欧盟中贫困工作者最多的国家。 总之，与旧的俾斯麦式就业模式相比，二元性的程度只是微弱地增加了一些。边际就业、定期就业和临时就业的比例仍然低于劳动力的10%［15］14。然而，二元性和经济保障已成为最重要的政治主题，旨在给予核心劳工更好的保护。 三、部分开放性政治经济举措：跨阶级改组和财政约束 政治体系中的福利重组基于共识制度，产生于关键主体的策略性改组过程中。在德国，以下两个领域中主体的平行转移能为当时的重大变革作出解释：受大雇主驱使的经济领域和受中央政府驱使的公共财政领域。下文将依次讨论这两个领域。 第一个领域是受雇主和工会主导的经济领域。在核心经济中，雇主和劳工之间合作的加强受两者驱使：一是新的竞争环境，二是20世纪90年代早期德国统一后陷入萧条。公司重组、外包和缩减都需要作出一个策略性管理决定，使核心劳工和边缘劳工之间差距更大。由于劳资关系受到侵蚀和/或分化，工会内部局势又不断紧张，所以在德国和法国，分列协调的形式比互助协调的形式更加盛行［12］5。企业旨在通过与高技能工的紧密合作来减少成本花费，但不减少补助，同时开始在核心技能工中量身人力资源管理，并与此群体之外的劳工重议条款和条件。 为了保护技能工的利益，核心经济中的工会大体上赞成这一转变。同时，强有力的劳资协议会表示，即使工会不批准这些管理决策，它们也予以赞同。Carlin 和 Soskice认为，劳资协议会代表了技能工，支持弹性低水平服务劳动力市场，原因有二：第一，这意味着更廉价的服务，但能提高成员的实际收入；第二，这意味着失业期会延长，但成员的损失会减少［16］93。 第二个领域是财政领域，它是重构德国福利体系的主要驱动力。社保的财政供给基于地方、联邦和社保预算间复杂的相互关系。由于只有联邦政府能够制定税率，所以地方当局政府依赖于联邦政府的税收决策。同时，它们要为社会救助提供财力支持。社会救助是一种财力调查福利，适用于长期失业且失业保险补助已经用完的人员。从20世纪70年代早期至今，联邦政府使用社保基金和地方预算来补贴联邦预算］。另外，如果要帮助地方当局摆脱财务困境， 联邦政府就不能将财政收入交由地方政府，而要对财政收入和福利体系进行全面重组。 21世纪初期，公共财政问题在几个领域积聚。原东德地区和原西德地区皆出现了失业问题，长期失业人数占失业总人数的比例越来越大，重新统一的代价越来越高，《稳定与增长公约》开始实行，税收改革使财政收入减少，对地方当局来说尤其如此。所有这些都给政府带来了巨大压力，迫使它们不得不重组财政体系。鉴于宪法的约束力，且雇主拒绝靠地方商业税收为地方当局缴纳更高税率，对长期失业福利体系进行重构是政府针对当前情形唯一的解决办法。 在此情形下，社会民主党(SPD)采取中立姿态变得至关重要。1990年社会民主党选举惨败后，右翼势力与日俱增。尽管党派领导人奥斯卡・拉方丹是左翼，但领导层鼓励右翼势力在党内崛起，为中间选民而战。1998年格哈特・施罗德选举期间，社会民主党采取中立姿态，与基督教民主联盟(CDU)一贯强大的地位进行抗争。 向中立党派转变是考虑到党内小集团和政界名人势力的加强。他们都赞成德国进行福利缩减与积极化转型。虽然社会政策与劳动力市场政策方面的专家一直是坚定的左派，领导层却着重培养这方面思想更开放的专家，为了在党内和议会占有一席之地。 在事务方面，有关政府决议争论不休，使总理和财政部长产生裂痕。当奥斯卡・拉方丹退出政府事务并辞去党内的主席职务时，党内的现代主义右翼小集团公开占据了上风。这使许多有商业头脑的社会民主党议员和官僚进入政府，但相比于之前的党派代表，他们对穷人的生活状况关注较少，更接受激活和激励的想法。由于德国绿党的联盟伙伴在社会和劳动力市场政策方面更加自由，所以他们与许多右翼势力分享权力。 由于财政部和劳工部都掌控在社会民主党人士手中，而社会民主党与总理府关系密切，总理府想要尽快解决此问题，所以劳工部内部的支持联盟迎合了财政部的需求，赞成重构福利体系，激活长期失业人员。因此，长期失业人员的福利补助根本性地削减了，工作福利制就位。 在这两个领域中，关键主体的转向平行地发展，同时互为依存。工会与大公司之间的合作使其无法对边缘劳工采取更互助的方式，这使得社会民主党采取中立姿态。就采矿业、化工业和能源业联合会(IGBCE)这一化工业工会而言，工会甚至推进社会民主党朝中立党派发展。偏向中立的选举策略使选举后党内右翼官僚处于关键行政位置上，为劳动力市场的深远政策变革做了一定准备，并使之概念化。 不同领域的政策逻辑会有部分重叠交叉，尤其是在德国扩张领土时期。例如，众所周知，公司重构得益于早期退休福利的慷慨供给。大型制造企业和劳资协议会敦促政府扩大失业福利供给范围，使劳工可以在55岁以后退休，裁员得以施行［2,19］。同时，通过吸引德国劳工部的社会保障基金来扩大失业补助的供给范围，也缓解了联邦预算和地方当局预算［20］。两大党派都支持这一政策，在德国扩张时期也没有选举竞争。结果，劳工部和财政部联合起来，从项目中获得了暂时性利益。 相反的过程发生于部分自由化过程中。从20世纪90年代中期起，商业倾向就发生了改变。大企业不再从长期失业人员的慷慨福利中获益，而是遭遇了高保留工资的不利作用和成本压力。同样，中型企业在商业协会中也变得畅所欲言，公开背离补贴长期失业人员的政策［5］。同时，不断攀升的失业率给联邦政府和地方当局的财政预算带来了巨大压力。 一方面，《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)在公共债务方面进行了一定约束；另一方面，2000年税收改革造成了税收赤字，使地方当局几近破产，所以政府在2003年开始对福利体系施行自由化［10］。 必须指出的是，企业、劳资协议会、工会、政府和官僚的主要政治联合在很大程度上并不与劳动力市场低端政策的分配效应相关联。劳动力市场的分列性和二元性成分逐渐增加，造成了一定作用，包括薪酬方面越来越不平等，以及无技能低级劳工的出现。这些虽在政治对话中为人知晓，但在政治上并不突出。确切地说，现在的热门观点是：为了增加就业率，激活长期失业人员，付出任何代价都是必要的。在劳动力市场，圈内人一旦失业即变成圈外人。这个日益严峻的威胁在政治上更加突出，最终在国家政治层面促成了一个社会主义党派的出现。 四、德国政治经济二十年(1989―2017)变革 20世纪80年代末，大部分德国社会和就业政策的关注者一致认为，德国已经筋疲力尽，在体制结构上还累积了许多问题。第一，德语专业论文，失业人数居高不下，且长期失业人数还伴随着低于平均水平的增长率。第二，失业率稳步上升。从20世纪70年代早期的石油危机开始，政府对此事件的回应即给予雇员一些激励方法――他们被定义为冗员，不得不退出劳动力市场。针对提早退休制定的方案最初致力于帮助缓解矿业和钢铁业的问题，但最先用于其他行业，再到整个劳动力市场。相似地，工作创造方案也惠及了长期失业人员，给予相对慷慨的福利补助，但这几乎没有使方案的参与者重新融入劳动力市场。结果，德国成为经济合作与发展组织中年长男性就业率最低的国家［21］。第三，薪金税稳步增长。在20世纪60年代末到80年代末之间，社会保障税占总薪酬的比例从20%上升到35%。社保税属于劳工方面一种较高的累退税，不仅增加了无技能劳动成本，还造成无技能人员失业率(与技能工相比)出奇得高。较高薪金税和较低国内需求导致服务行业就业进展低于平均水平。 最后，地方当局和劳工机构对长期失业人员负有共同责任，而这一责任制非常复杂。行政体制没有让失业人员重回岗位，而是给予激励方法，将他们纳入新方案中，为了最终能在另一机构甩掉长期失业人员这个包袱。 在赫尔穆特・科尔的右翼政府领导下，民众对这些问题广泛熟知。事实上，当前情形要归咎于某些政策方法，而它们都是经由议会中绝大多数成员和政治利益相关者(尤其是工会和雇主)提出并制定的。这种形式的公司重组以牺牲纳税人为前提和代价，却广受政治主体和公众的认可，这是由于它对人员冗余和失业问题的负面效应造成了一定冲击。越来越多的关注者，包括政治家和权威人士都开始指责福利体系不活跃］。 然而，体系的调整幅度较小主要是出于平衡各类社保基金的利益。福利津贴有的延长了，有的缩短了。政府为了平衡预算，可以随意调整失业人员的养老金和医疗保险津贴。鉴于现存福利方案颇受企业和工会的青睐，保守党和社会民主党人士都没有强烈调整补助的意愿。 政府只有在考虑养老金体系时才意识到，随着人口老龄化和退休年龄逐渐变小的持续趋势，现收现付模式已不再具有可持续性。在柏林墙倒塌前夜，人口发生了变化，政府计划通过一项法案调整养老金津贴。众所周知，德国统一终止了养老金体系的改革，有关社会和就业政策领域改革的其他讨论也不再进行［23］。 (一)20世纪90年代的德国统一、经济衰退和竞争压力 20世纪90年代期间，原西德福利国家的特征和体制问题转移到新莱茵达，并在此过程中扩大。失业问题在原东德地区爆发时急需社会保护。1991年，原东德地区的失业率在10.2%，在1998年上升至19.2%。原西德地区的失业问题在同一时期从6.2%上升至10.2%。1990―1993年期间，原东德地区的雇员数量减少了36%。980万雇员中有730万丢了工作，只有25%保住了饭碗。受冲击最大的是农业(77%)和制造业(51%)［24］。在服务业和公共部门，失业人员少于三分之一。虽然私营公司就业率稳步攀升，但就业人员数量不足以弥补岗位的损失。 1992―1993年间的经济衰退导致制造业部门50万工作岗位锐减。人员冗余在工会和厂级代表的帮助下得以解决。许多工业大企业采纳了厂级的“减让性条件”：延长工作时间、减少薪酬和灵活的工作机构遍布了整个国家。有三分之一的私营企业都颁布了厂级协议，而协议提供的条款和条件都背离了全行业的共同条约。以工会为主的探讨机构德国经济与社会探讨所(WSI)的一项调查显示，另有15%的企业仅仅违反了协议［25］。 然而，企业接受厂级协议就意味着必须给予现存劳动力更好的解雇保护，而不是采纳更灵活的雇佣和解雇制度。在厂级协议中，工厂承诺不得在几年间出现集体解雇行为。减让性条件使企业更加灵活，即内部形成合作，而不是进行外在调整。工会和雇主调整了集体条约以采纳厂级协议。他们引入了“开始条款”(opening clauses)，在经济不景气的情况下允许地方谈判。薪酬等级变得更加分化，且引入了更低的薪酬等级，甚至连德国工会主义的标志――一周35小时工作日都受到了严重冲击。 许多企业与其劳资协议会制定了新的厂级工作安排。工会要监控和监督厂级集体协议不被违反几乎是不可能的。几乎没有一个雇员愿意起诉毁约企业，而工会也没有足够的人事力量使中小型企业执行或是谈判协议。确切地说，工厂希望竞争压力、居高不下的失业率以及势单力薄的工会允许它们改变这些协议的管理方式，使其内部越来越灵活，以减少劳动成本――这也是迫切需要的。 就工会间的合作而言，这一策略的确奏效。工会虽然很少反对这类提供工作保障和竞争性的工作地协议，但为了避免其他工厂效仿，通常也不谈论这些协议。对核心劳工的保护和边缘劳工的不稳定性(圈内人―圈外人的问题)是互补的。企业认为，保护核心劳工的唯一办法是寻找其他途径降低劳动成本――以其他劳动力为代价。因此，灵活性得以在一个不平均―分列式的模式中体现出来。 德国统一给公共财政带来沉重负担。为了给原东德地区的失业人群提供补助，公债、税率和社保缴纳款不得不同时提高。虽然德国公共财政不断背负债务，但在不同地区情形却不同。由于之前东德就业率高，许多劳工获得了失业保险福利补助。所以在原东德地区，不断攀升的长期失业率导致联邦预算增加，德国劳工部开销增加。然而在原西德地区，相同的情形却使越来越多的人索要本应由地方当局预算承担的社会救助。20世纪90年代末，原西德地方当局尤其是西部城市，已濒临财政危机的边缘。北莱茵―威斯特法伦州尤其受到地方当局财政危机的冲击。此州之前一直是战后德国社会民主党的选举支柱。现在，财政危机使社会民主党在地方选举中受到一定威胁。 20世纪90年代的选举竞争使社会民主党向中立党派转型。随着基督教民主联盟在联邦层面渐渐萎靡，两位更倾向左翼的社会民主党候选人――1990年奥斯卡・拉方丹和1994年鲁道夫・沙尔平――的选举失败，给了格哈特・施罗德一个机会。相比之下，施罗德更有商业头脑。20世纪90年代末，病怏怏的经济、德国的统一和毫无生气的劳动力市场造成的损失渐渐开始显现。社会民主党左翼人士仍忙于制定政策提案，为就业方案提供大量补贴，而实际上，新政府并不倾向于采纳这些方案。但是，由于第一届施罗德政府的选举胜利部分是工会的功劳，所以政府总是避免在德国福利国家实施实质性政策决议。 换句话说，20世纪90年代期间，企业率先为更深层次的变革奠定了基调。工会间开展合作是为了保护技能劳动群体。社会民主党为了在选举中获得一席之地，逐渐向中立党派转型。政策制定者和官僚还没有深入思考过如何进行合适的政策变革。 (二)积极化、 自由化和财政约束 21世纪初，一系列的冲击给政府施加了重压。首先，互联网繁荣突然停顿，政府期待结构问题仅靠经济增长就能解决的愿望破灭。其次，《马斯特里赫特条约》中的《稳定增长公约》的条件开始生效，欧盟委员会对公债和财政赤字警告连连。再次，2000年的艾歇尔改革帮助大公司摆脱公司税难题，但同时也给地方当局和联邦财政带来不良作用。最后，越来越多的报道把矛头指向就业方案，说它产生了荒谬的效应，尤其是在原东德地区。 德国表现糟糕不断受到指责，这使政府肩上的压力更加沉重，需要迫切采取行动。从1994年经济合作与发展组织的《工作展望》起［26］，国内外评论员就指出，德国在改革其劳动力市场规章体系方面，包括在就业保护和集体谈判框架上做得很少。前任总统罗曼・赫尔佐克在1997年的演说中指出，这个国家缺少活力。那次演说非常成功。 社会民主党领导层预期在2002年的选举中通过宣布成立委员会，制定有关改革劳动力市场的政策，使党派更加中立化。选举期间，总理对劳动力市场政策的提议改革进行了评论，引来他的竞争者埃德蒙德・斯托伊伯的批评，后者认为这些改革走得太远［27］。 与此同时，政府官僚积极寻求能同时满足以下两方面要求的解决办法：一方面平衡地方当局财政，另一方面敦促长期失业人员重回劳动力市场。为了减少地方当局的开支，一个由政府官员、工会代表、商务代表和地方当局官员组成的劳工部与财政部共同委员会开始重组福利体系。 解决办法是，将失业补助和部分社会救助保险项目合并为一类补助(Arbeitslosengeld II)，本质上针对长期失业群体，缩短保险类失业补助的持续时期(无法工作的人仍可以获得社会救助)。新型福利由联邦预算支付，能帮助地方当局解决长期失业群体的成本问题。 此项改革被描述为植根于积极化这一概念中，由欧盟就业纲领和经济与合作发展组织提出，也被欧洲其他许多国家采纳。此项改革加强了社会补助津贴规章，增加了激励方法，激励接受失业补助的人群参与就业。这也包括对失业人员更严厉的处罚：无业人员如果拒绝参加工作，补助就会减少。所以，为了找份工作，必须要打破地域界限，这也增加了一定压力。 此项改革改变了以下两者之间的关系：一是财力调查固定费率福利，此福利具有普适性，不受资格限制；二是以保险缴纳额为基础、地位为导向的失业津贴。改革显然更注重前者数额的增加。如表1中数据所示，在改革之前，接受收入相关补助的失业人员比接受固定费率补助的多；改革之后，固定费率补助接受者与其他类型福利相比更多。 工会对这些提案的反应大不相同。制造业工会中，受政治驱使的官员反对在积极化政策中注入工作福利制成分。技能工在失业一年之后会害怕接受财力调查。另一方面，大工厂的劳资协议会认为，他们的雇员不太可能遭遇那种情形，所以抱怨不多。没有证据表明，制造业工会希望通过降低服务业薪酬让成员获得财政收益。公共部门工会同样代表了服务业的低薪酬员工，所以对改善地方当局的财政状况表现出浓厚兴趣。自20世纪90年代中期以来，雇主就一直赞成工作福利体系，并对此举表示欢迎。他们同样感到如释重负，公司税的增加不会使地方财政度过危机。 福利体系改革大部分受政治家驱使，但经济和公共财政因素，尤其是较高的结构性失业率、国家严峻的预算难题和地方当局的财政危机，在迫使政治决策者行动方面起到了举足轻重的影响。福利体系全面重构的动机，一是为工作(与非工作相比)提供更多财政激励方法，二是地方当局不断被敦促照顾好长期失业人员，由此引发深层次的财政危机。 五、结 论 德国福利和就业体系面临自由化进程，但没有向自由市场经济发展。部分自由化发生在保守福利国家和协调型市场经济的现存制度框架内。劳动力市场改革通过双层体系变得越来越灵活。在此体系中，圈内人为了保住饭碗，不得不在薪酬和工作时间方面作出让步，而圈外人不得不在相对不稳定的工作条件下生存。 此举为圈内人提供了暂时性技能特定福利。此类福利增加了工厂的压力：如果工厂要解雇劳动者，就必须为其提供工作保障或是助其顺利过渡至新工作。二元性更加突出，成为变革中的德国模式的典型特征。此模式内核变小，外部边缘承受更大压力，以适应灵活的劳动力市场。 在通向自由化和二元性的政治理念中，有两项重要义务一直贯穿始终：20世纪90年代，德国经济衰退，工厂竞争力逐渐下降，雇主和劳资协议会必须采取行动，便心照不宣地同意引入双层体系劳动力来改革工厂，伴随和顺应着暂时性工作政策上的微弱变化。21世纪，公共财政每况愈下，尤其是原西德地方当局。政府对此作出回应，对当前失业福利体系进行了一次全面修补。主要原因是社会支出使政府预算负担过重，大部分是由于德国统一。社会支出是政府总支出的一部分，在1990年占22%，在2000年上升到57%［28］。所以，财政开销被社会支出榨干。 关于两者的发展，德国统一是主要的催化剂。对制造业企业来说，东德集团的结束开辟了新的市场，带来了新的机遇，但也改变了企业的竞争地位。对政府来说，它使这个福利国家的财政结构面临着严峻挑战。在柏林墙倒塌之前，财政负担和劳动力市场的低活跃性造成的负面效应是显而易见的。一方面，要适应德国统一和欧洲货币一体化带来的经济冲击；另一方面，出于政治原因，必须保留社保的主要框架和劳动力市场制度，这样才能促进调整模式的发展。 受到一系列的挑战，两项调整进程都没有很好地改善劳动力市场运作，在效率和平等性方面亦如此。这些政策和管理变革给市场带来的作用并不是促使其行为上发生变化的主要动机。政策制定者没有预料到劳动力市场政策变革引起的附带效应，他们甚至不太关注这些政策变革。反而是政策变革与激活、市场撤销管制的对话大体上保持了一致，使它们在欧洲政策共同体中赢得了一些可信度。 在过去二十年中，就业和福利制度变革的程度给政治联合带来了巨大的不利作用。核心劳工更加担忧，如果被视为冗员，可能会失去当前的一切。边缘劳工在保险型社会保障体系中赌注更少。中央政府仍然在使用社保预算，以平衡联邦和地方公共预算。针对财政危机采取的一系列举措渐渐体现出这些偏好。从2017年起，所有关键主体都热衷于雇佣兼职工作者，以应对财政危机的附带效应。这一强烈偏好表达了他们保护核心劳工的兴趣。未来通往自由化之路可能会使签署边缘雇佣合同的劳工面临更多福利削减。因为这些劳工仍属于弱势群体，在经济领域和公共财政领域都不是主导政治联合的一部分。 |
