中德警务“柏林模式”与“福建模式”比较探寻[德语论文]
资料分类免费德语论文 责任编辑:茜茜公主
更新时间:2017-05-23
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摘要：德国从1997年起历经9年实施完成“柏林模式”警务改革，初步实现了欧洲警务长期以来追求的全能民警的目标。实地考察“柏林模式”警务改革，并与正在实施的福建省综合警务改革创新“福建模式”进行比较略论，从德国警方先进的警务理念、成熟的警务体制、理性的警务模式、务实的警务规范和高效的勤务策略中获得启示：综合用警、一警多能是现代警务发展的潮流和趋势；淡化警种、强化培训是提升警察素质的途径和要求；理性规范、务实高效是警方充分履职的基础和保证。
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关键词：警务改革；柏林模式；福建模式；比较
中图分类号：D631.13文献标识码：A 文章编号：16744853（2017）06000105
2017年6月下旬至7上旬，福建警务考察团一行6人在省政府党组成员、公安厅长牛纪刚的带领下，赴德国、奥地利开展警务考察，通过听课、座谈、现场观摩等形式，先后考察了德国联邦刑警总局、柏林市警察局第六分局第五派出所等警务单位，重点了解德国警察组织机构和职能、警务运行模式以及警察公共关系建设等情况，实地感受德国警方先进的管理理念和经济、高效、实用的管理模式。作为考察团成员，笔者对柏林市警察局推行的警务改革印象深刻，从而引发对“柏林模式”与“福建模式”警务的比较思考。
一、德国“柏林模式”警务改革情况
（一）柏林警察机构概况
德国是联邦制国家，警察事务属于州的事务，实行类似我国“条块结合、以块为主”的警察体制。全国现有244万名警察，占人口总数的万分之三十，其中联邦警察34万名、州警察21万名，分别由联邦内政部和各州内政部管理，互相配合协作，但两者之间不存在领导和被领导的关系。柏林是德国的首都和政治文化中心，也是德国面积最大、人口最多的城市，全市设一级警察机关1个（即柏林市警察局，内部设若干直属业务处）和二级警察机关9个（分别是6个属地警察分局、州刑警局、中心任务分局和警务服务中心），共有16万名警察和3000名左右的警察雇员。每个属地警察分局下设6个派出所、打击犯罪处、中心任务处等机构，分局机关内部还设置警情、装备技术、人事、公共关系和警务保障等若干个业务处室。
（二）“柏林模式”（BMO）警务改革的由来
1990年东德、西德统一后，德国刑事犯罪数量不断增长，新型犯罪层出不穷，大型安保任务增多，其中德国的新首都柏林尤为突出。1996年，柏林市警察局成立专门工作组探讨新型工作机制，探讨建立多功能警察队伍，实现一警多能。1997年，工作组推出《对于加强治安警打击刑事犯罪功能的方案》，即“柏林模式”的前身，要求通过改革，使治安警全能化，既要出警处警，又须勘查办案，同时解放刑警警力，使刑警专业化，凭借专业化多破大案、要案。从1998年2月起，“柏林模式”开始在柏林市警察局第五分局的6个派出所试点运行，并在试点运行中不断进行修正后向其他分局推广，于2017年底历经9年时间在柏林全市基本完成了警务改革。
（三）“柏林模式”下的派出所架构
以考察团实地考察的柏林市警察局第六分局第五派出所为例，该派出所从2004年起实行警务改革，现有警力213名（含文职人员6名），其中男性156人、女性54人，平均年龄47岁。派出所辖区面积4065平方公里，人口1047万人，年接警量185万起、出警量134万起，年交通事故4560起。派出所下设内部指挥机构、4个警务队和1个便衣队。内部指挥机构由所长、副所长、勤务指挥办公室、警务科、行政服务科和犯罪预防科组成。警务队每个队对应一个固定的警区，负责警区内的全部事务，如社区警务、案件办理、交通管理等，每个警务队约有40名队员，配备1名警长和2名副警长。便衣队主要负责秘密跟踪、侦查、便衣打击现行犯罪和抓捕管区内的犯罪嫌疑人等。
（四）“柏林模式”警务改革的优点
1.初步实现了全能民警的目标。派出所治安警员由过去以防范为主向防范和办案兼顾过渡，中小刑事案件由派出所直接办理，普通警员不仅要会巡逻、会处警、会简易勘查，还要会办案、会讯问、会配合检法部门熟悉各种程序，初步实现了欧洲警务长期以来追求的全能民警的目标。2.有效提升了专业化水平。由于派出所承担大量的中小刑事案件破案任务，柏林市警察局将分局大量刑警调入州刑警局，充实了专业部门力量，提高了专业化水平，并依靠专业化提高了破案率。2017年，德国警方的破案率达到547%。3.提高办案效率的同时方便了群众。实行“柏林模式”后，一个案件由110接警后通过电脑分配给民警，并基本上是由派出所的同一个作战单元从头到尾完成，减少了众多的中间移交环节，提高了办案效率。同时，由于没有中间移交环节，推诿扯皮现象大幅减少，更加方便了群众。4.派出所与群众的联系更加密切。通过改革，将管区划入警务队，使每个警务队对管区的管理工作更加深入、细致，让群众知晓不是一个片警而是整个警队才能管好管区。
二、“福建模式”综合警务改革创新情况
（一）“福建模式”警务改革创新背景
随着改革开放的不断深入，我国政治、经济和社会关系发生了巨大变化，大量的“单位人”成为“社会人”，“公家人”成为“市场人”，“常住人口”成为“流动人口”，公安机关传统的依靠力量和工作优势逐渐削弱，传统的工作方式和手段已经难以有效应对治安形势的发展变化。面对新形势、新问题，福州市公安局成为福建警方尝试警务改革的“第一人”。2003年10月，因警力不足、警种分工过细、办事环节过多等各种现实问题，时任福州市公安局局长的牛纪刚同志经过深入调研、认真思考，锐意改革、扫除积弊，率先在福州市公安局试点“三警合一”警务体制改革，整合交警、巡警和派出所民警的机构、职能，将交警、巡警下放到派出所与治安警力“三警合一”，并将“122”事故报警并入“110”报警台，实现了交通、治安一体化管理。2017年11月，三明市公安局在吸收借鉴福州“三警合一”改革经验的基础上，将市局交警支队办理市区交通事故的职能和人员下划到梅列、三元两个分局交巡警大队，将两区交巡警大队部分路面交通管理和治安巡逻的职能和人员下划给市区派出所，并配套精简分局机关警力到派出所，首次实现派出所警力达到分局总警力的50%以上。派出所内部下设1室3队（综合室、社区警务中队、交巡勤务中队、案件办理中队）。2017年6月，永安市公安局在“三警合一到所”的基础上大胆探究，实施运作“三警合一到人”的综合警务改革，取得了更加明显的改革效果，为各地实施综合改革带来了新的启发。与此同时，龙岩、漳州龙海等地也开始尝试不同模式的警务改革，综合警务改革在福建呈现“星火燎原”的态势。2017年7月，中共中央、国务院提出加强和创新社会管理后，社会管理创新浪潮席卷全国公安机关。福建省公安厅党委经过认真探讨，综合各地改革的经验得失，决定在全省公安机关推行综合警务改革创新的“福建模式”，通过整合优化基层公安机关职能，科学配置警力资源，合理调整警务运行，建立起责任明晰、运转顺畅、集约高效的新型警务模式，有效提升对动态复杂社会治安的管控能力，进一步发挥公安机关职能影响、服务保障“三个更加”福建建设。2017年2月，时任国务委员、公安部长孟建柱在福建考察时要求福建公安工作要“瞄准国内外一流标准，努力走在全国前列”，并充分肯定了福建综合警务改革创新工作“方向正确、潜力很大”。 （二）“福建模式”警务改革创新思路
“福建模式”综合警务改革创新的总体思路是：“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”；目标要求是构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的基层综合警务机制，实现勤务工作全时覆盖和快速反应；核心要义是“网格布警、综合用警”。网格布警就是以属地划责，开展巡逻巡查巡访工作，提高见警率、管事率和现行抓获率；综合用警就是以派出所为落点，整合优化基层公安机关路面执法执勤职能和警力，打破警种界限，实施综合执法，实行勤务管理精细化、警务效能最大化；总的要求就是进一步加强基层实力，进一步拓展基层一线民警职业发展空间。综合警务改革后，派出所民警既管巡查、办案，又管社区、交通，还要值班备勤等，实现人人任务均等化、人人成为全能警。
（三）“福建模式”警务改革创新架构
“福建模式”综合警务机制涉及派出所和刑侦大队两大块。派出所机构改革方面，全省各城市、县城公安派出所下设1个综合室和若干警务队。综合室负责值班、情报法制、窗口服务、内务管理等，警务队按地域合理划分责任，下设若干个警组，以两人为一组联勤搭档，警务队以警组为基本单元，轮流开展巡逻巡查巡访工作，负责接处警、维护治安交通秩序、查办治安案件和派出所承办的刑事案件、调处矛盾纠纷、管理行业场所、实有人口等综合业务执法职能，每个警务队所负责的警务区，又细分为若干责任区，责任区与各个警组相对应。刑侦机构改革方面，按照“以专业对职业、以团队对团伙、以系统化对系列化”和做专警种、做精业务的思路，全面推进侦查专业化建设，县局刑侦大队按照案件类别设置侦查专业中队，以2人为1组、以3组为1队，各队轮值备勤，及时受理现行案件，用专门的队伍、专门的手段和规范的工作机制，对付专门犯罪。
三、“柏林模式”与“福建模式”的比较探索
通过实地考察，发现德国“柏林模式”与福建省推行的综合警务改革创新 “福建模式”十分相似，但也有不同地方，概括起来主要有“三同三不同”。
（一）改革方向相同，但改革动因完全不同
1.从改革方向看，两种模式实施警务改革的目的都是使派出所这一最基层的警察队伍成为“一警多能”的多功能队伍，以便为专业的刑事警察留足工作时间，集中精力破大案、要案，逐步构建基层综合执法与上级专业警种优势互补的现代警务体制。
2.从改革动因看，“柏林模式”改革是由于1990年东西柏林合并以及德国首都从波恩迁入柏林后，柏林市因为东西德的思想意识形态不同以及贫富差距等原因引发的社会矛盾十分突出，加上发案率不断增长，首都大型保卫活动和警卫任务大幅增多，让整个柏林市的警察疲于应付，最终“倒逼”柏林警方推行警务改革，重新确定工作重心，改革警务机构，优化工作流程，合理配置警力并灵活应用。与被动型的“柏林模式”改革不同，福建省公安厅推行综合警务完全是主动型的改革，改革的步伐始终走在治安变化的前面。2017年，福建省公安厅总结吸收了2003年福州、2017年三明两地实施“三警合一”改革取得初步成效的经验，正式提出了警务改革的方向，即“深入推进现代警务机制建设，整合警务资源，改造警务流程，德语论文网站，创新警务模式，提高警务效能”，并将全面推开全省“三警合一”改革列入2017年全省公安工作20个重点项目之一，先后组织调研组赴大庆、福州、三明等地开展调研，探讨改革思路。2017年7月，中共中央、国务院下发《对于加强和创新社会管理的意见》后，福建省公安厅加快推行警务改革步伐，着手构建与国际接轨、符合实际、满足群众新期盼的现代警务机制，并积极争取省委、省政府支持，于2017年2月25日以省“两办”名义下发《对于综合警务改革创新的指导意见》（闽委办〔2017〕18号），把全省公安机关综合警务改革创新工作提升为省委省政府创新社会管理的重点项目。3月27日，福建省公安厅召开全省公安机关综合警务改革创新现场会，正式拉开综合警务改革创新“福建模式”的序幕，期间经过持续不断的明确、细化、调整和完善，全省10个地市区的城市、县城派出所和分局、县局刑侦大队于2017年6月底基本完成改革任务并正式运行。
（二）机构调整相同，但职责分工有所不同
两种警务模式的机构调整均涉及到派出所和刑侦部门两大块。在派出所机构设置方面，两种模式的派出所都下设了综合部门（“柏林模式”为指挥层）和若干个职能完全相同的警务队；在刑侦机构设置方面，都以做大做强分局一级的刑侦部门为目的，下设1个综合室（“柏林模式”为指挥部）和若干个按照案件类别设置的侦查专业队。但在职责分工方面，两种模式有所不同。与“福建模式”中派出所的综合室仅有内勤和法制员相比，“柏林模式”派出所的指挥层职能明显更多，且专门由副所长负责（德国从市局到派出所的领导一般都是1正1副配置），其中“行政服务科”多数为文职人员，等同于我们的行政内勤和户籍内勤，“宣传与犯罪预防科”承担包括交通安全预防在内的各类违法犯罪预防，如到老人院教老人安全取钱和防尾随，到学校教学生预防暴力等，而这一职能在“福建模式”中一般由警务队民警承担。在值班接处警方面，柏林派出所每天有一个警务队专职负责“110”巡逻接出警，由值班长负责安排该警务队当天的“110”勤务，并帮助巡逻处警人员完成准备及善后事宜，其他勤务由警务队领导自行安排。此外，“柏林模式”还设置了1个便衣队，也称为打击犯罪中队，是为了治理派出所管区内的高发犯罪、打击流氓犯罪团伙、贩毒等组建的，必要时可统一抽调预防大案要案，而“福建模式”则不允许派出所有办案队存在。在案件办理上，德国没有刑事、治安案件之分，立案标准完全取决于违法行为（并不是根据案值决定），但“柏林模式”要求派出所民警办理案件必须办到移交检察院为止，且办理的案件类型由各地根据情况自行确定。而福建省明确要求派出所负责办理案情简单、无需专业侦查手段、无需跨区侦查的五类刑事案件和伤害案件，除伤害案件一办到底外，其他案件准则上办至刑拘后移交侦查部门。 （三）勤务模式相同，但精细化管理程度不同
1.从勤务运作情况看，两种模式都将派出所辖区划分为若干个警务区，每个警务区对应一个警务队或警组，警务区内各种事务如治安、秩序、打击、防范等全部由警务队或警组承担，一包到底。
2.从精细化管理看，“福建模式”精细化管理程度要远远高于“柏林模式”，派出所所长按照“快”（快速反应）、“全”（全时覆盖）、“实”（基础扎实）的目标和“警力跟着警情走”、“全天候覆盖、分时段勤务”的要求，每日根据辖区警情制作治安交通警情态势图，并以警情为主导，以警组为基本勤务单元，以小时为基本时间单元灵活叠加，编排制作每日勤务安排表，统筹安排全所巡逻巡查巡访工作，勤务安排做到定人、定位、定时、定责和错时组合、弹性编排。而“柏林模式”的派出所里，每天安排一个警务队专职负责“110”巡逻接出警，由值班长负责安排该警务队当天的“110”勤务，其他勤务由警务队领导自行安排，只要保证有足够的巡逻车在辖区工作就可以，辖区其他勤务如大型活动安全保卫等由当天未值班的其他警务队承担，保证当天值守“110”勤务的警务队心无旁骛地完成处警任务。
四、考察比较思考
本次考察虽然不能纵深领略欧洲先进警务的全部精华，但德国警方先进的警务理念、成熟的警务体制、理性的警务模式、务实的警务规范和高效的勤务策略已给笔者留下深刻的印象，其中有不少优秀的经验值得我们学习借鉴。
（一）综合用警、一警多能是现代警务发展的潮流和趋势
警务资源整合化、警务运作高效化、警员素质实战化是现代警务的特征和要求。随着经济社会的快速发展，治安形势日趋复杂、警务活动成倍增加，警力投入需求增大，福建省警察与人口的比例为1∶855（约117‰），三明市为1∶861（约116‰），而德国比例为1∶335（约3‰）警力不足的矛盾更为突出。在短期内警力无法得到大幅增加的现实情况下，我们更加迫切需要开展综合警务改革，通过内部挖潜，整合警务资源，坚持综合用警、一警多能，以实现警务资源的最大化利用。同时，“综合”与“专业”不矛盾，“综合”是对基层的要求，“专业”则是对上级部门而言。越是基层，德语论文，越要求综合，越是上级部门，越要求专业。在基层，对群众而言，当他们遇到问题时，只需要能够快速解决问题的警察，并不在意警察的警种，而且绝大多数群众遇到的问题本身并不复杂，通过综合用警完全可以解决。德国警方实行“柏林模式”后，原分局刑侦支队解散，近一半的刑警被调往州刑警局加强专业化力量，在综合的同时实现了专业，提升了刑侦打击破案能力，使更多的犯罪被揭露和证实，并受到法学惩处，从而减少了社会危害。福建省全面推进派出所综合用警、刑侦部门专业化建设，也是从块和条两方面提高警务服务群众、打击犯罪的能力。通过派出所的警务综合化和管理精细化，提高警力跟着警情走的快速反应和主动式警务水平，维护治安，控制犯罪；通过做专警种，以更加专业化的警队打击犯罪，不断适应和满足人民群众的新期待、新要求，促进社会治安的良性循环。从这个意义上说，综合用警、一警多能是适应现代社会发展和治安变化的警务方向，也是现代警务区别于传统警务的重要特征。
（二）淡化警种、强化培训是提升警察素质的途径和要求
在德国，警察只有治安警和刑警之分，警校学员在基础学习阶段的课程基本一致，刑警学员要学治安警的理论业务，治安警也要涉猎刑事侦查的基本理论和措施。这种“博”字当头的教学措施为“一警多能”的警务模式打下了良好的基础。而我国按照“一事一设”的准则划分警种，强调上下对应和专业分工，每个警种只负责管理自身警种管辖范围的事情，造成警种之间忙闲不均、推诿扯皮。实施综合警务改革要求民警成为多功能警察，就必须淡化警种界限，改良现有警察教育训练模式。特别是在学员警察教育阶段，要学习借鉴德国的做法，学校不宜把专业划分过细，限得太死，否则将对学员以后在工作岗位中的适应性和机动性不利。对在职警察开展训练时，德国警方注重教职员工与实践部门互动，教学内容主动服从于实战需要，服务于一线需求，从根本上解决教学同实践脱节、教育同需求脱节的现象。此外，德国警方已逐渐开始减少招考初级警员的数量，更多地直接向大学本科生招考警司，从零开始对其进行教育培训，整体办案质量得到了进一步提高。我国的警察招录培养模式改革正与德国的警察教育培养模式相吻合，即从现有大学专科以上学历人员中招警，再经过两年警察学院的专业培训，然后分配到一线工作岗位，这一模式能够尽快适应“一警多能”的警务实战要求。提高基层警务效率，应不断完善这一招录培养模式，加强学员入警后综合警务职业培训，使民警更加适应“一警多能”素质要求。除此之外，对现有在职警察的教育训练要借鉴德国教育训练模式，减少理论性、基础性教育，多开展实战性、运用性训练，使各种不同等级的民警通过定期训练得到提高，更加适应综合警务需求，胜任工作岗位的素质要求，提高警务实战效率。
（三）理性规范、务实高效是警方充分履职的基础和保证
德国作为大陆法系国家，几乎每项事务都有章可循，警察执法时只需按章办事、按流程办事，他们为每个警务活动都制定了成熟规范的工作预案，预案中假设了多种情况和可能发生的变化，并为每种情况都设定了处置方案，一旦事情开始，警察只需一切按部就班就不会犯错或被追究责任。德国警方的工作预案同时也是一种授权，只要预案中有规定的，就不需要再层层请示，有效保障了警察有足够的权限和时间处理现场事宜，提高了工作效率。除了理性规范外，务实高效也是德国警方的行事风格，更是德国警务运行机制的亮点。在德国警局的指挥中心里，值班人员都是年龄较大、经验丰富的资深警察，接报警情时直接作出明确的指令，出警的警员向指令人及时反馈，不需再向其他主管和机构层层报告；在实施大型活动安保和处置紧急事件时，对一般警情均按照预案执行，现场指挥员按照方案作出决策，不需要重复请示，很大程度上减轻了分局、派出所主管领导的负担，使他们能够抽出时间，专注于大局的掌握和判断，并有足够的精力来关心警员的心理状态和福利。在派出所，勤务工作一般由警务队长安排，所长很少干预具体某个警员的业务工作，他们只需向警务队长提出工作目标和要求，由警务队长布置实施就可以了，很大程度上锻炼和提高了警务队长的工作能力和领导水平。然而，我国基层警务运行长期以来养成了粗放型警务弊端，很多警务事项预案与操作相脱节，不少重大警务预案从制定到实施都还存在不够精细、不便实际运作的问题，警务预案的功能没有发挥出来，凭经验行事的粗放警务占上风，应摒弃这一弊端，更加注重勤务运行的规范和高效，借鉴德国经验，用更加明晰的制度、更加精细管用的预案规范综合警务运行，并在勤务管理的精细化上凸显我国警务的行事风格。此外，要高度重视指挥机构的权威性、实战性建设，按照指挥扁平化要求，加强接处警系统一体化建设，赋予指挥机构更大的管事权、执行权，在规范指挥、精确指挥、全程指挥上下功夫，在提升基层警务执行力上加强督导，保证综合警务务实、高效、理性、规范运作，以产生更好的基础效应。
（责任编辑：黄小芳） |
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