摘要：为改变德国对非洲政策较为分散的近况，德国政府通过立体式政策制定方式，于2017年形成了超越各层面的国家对非洲政策方案，并确定了在非洲的目标体系定位和共同行动领域。价值取向和利益追求成为德国当代对非政策的核心，也是对非政策的框架准则；但如何协调价值和利益之间的关系，是德国对非政策的主要目标冲突，并作用德国对非合作的领域选项。
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关键词：德国与非洲 非洲政策 和平与安全
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2017）05-0044-50
从新千年开始，非洲经济年均增长率接近6%。这一超过全球增长率平均水平的数据，使非洲在国际社会的地位越来越重要。非洲的快速发展也越来越引起德国的关注。德国与非洲关系的悠久历史可追溯到殖民时期，如德国与纳米比亚、坦桑尼亚、卢旺达、布隆迪、喀麦隆和多哥等非洲国家的关系。非洲国家独立后，德国继续支持这些国家。今天，德国与所有的54个非洲国家都建立了外交关系。2017年，德国出台了国家层面的《德国和非洲：联邦政府对非洲政策方案》，这成为德国对非洲关系的框架性指导文件。
一、从分散的对非援助发展到外交政策的重要组成部分
2017年德国大选后，在欧盟对非关系框架内，联邦政府决定重新修订迄今为止以发展援助为主的非洲政策。为改变德国对非洲政策较为分散的近况，联邦政府通过联邦各部、联邦州、社会组织间的共同讨论这一跨部门、跨领域、全方面、立体式政策制定方式，形成了超越各层面，统一到联邦国家层面的德国对非洲政策。在德国外交部主导下，联邦各部于2017年初参与起草工作和完成德国非洲政策方案编写。2017年6月15日，联邦内阁会议通过了对非洲政策方案，即《德国和非洲：联邦政府方案》。在继承以发展援助输出性为主的德国非洲政策基础上，这一框架性文件将对非政策由单向输出性发展援助拓展至政治、经济、文化、能源、生态等领域，在国家层面确定了联邦政府在非洲的目标体系和共同行动领域，并在全球、地区和国家层面寻找共同应对挑战的解决方案。
在国际层面（联合国、欧盟、八国峰会、二十国集团峰会、北约、世贸组织、国际金融组织）和多边关系涉及非洲事务和非洲议题方面，德国改变以往德国对非政策的分散性特点，实行统一的对非洲政策，在对非洲关系上用同一声音说话。这一变化对德国对非合作和对非关系发展具有重要的战略意义。
从欧盟地区层面来看，近年来，欧盟一直不断积极调整其对非政策，推动双方从援助与被援助的依附关系向更加平等的战略伙伴关系转变。2017年12月，欧盟委员会通过了“欧盟对非洲新战略”，提出至2017年在欧盟与非盟之间就安全与发展两大领域建立“战略伙伴关系”。2017年12月9日，欧盟与31个撒哈拉以南非洲国家签署了战略合作文件。文件涉及欧盟向非洲国家提供总额为80亿欧元的援助款，期限为2017年至2017年。2017年，第二届欧盟非洲峰会又提出建立双边战略伙伴关系，并以和平与安全、民主政府和人权作为非洲政治、经济和社会发展的前提。欧盟对非政策也作用成员国对非政策。
从德国国家层面来看，德国对非洲政策方案一方面阐述了德国对非洲政策框架准则；另一方面阐述了德国非洲政策的宏观目标和实现这些目标的方法及未来行动领域。
二、德国对非洲政策框架准则
德国当代对非洲政策主要基于价值取向和对国家利益的追求。这是德国在对非洲大陆的客观实际评估基础上确定的两大核心准则，其关系是：以价值观为基础，以利益为导向。
1.价值取向和利益追求成为德国当代对非政策的核心
在发展与非洲关系方面，同其他西方国家一样，德国特别强调西方特有的价值观，通过与非洲的合作，促进西方价值在非洲国家的传播和实施。不同于以往的德国对非洲发展援助政策，2017出台的德国对非洲政策方案首次将追求利益目标放在与价值取向同等重要的地位，并将以人权为核心的价值取向和利益追求看作是德国对非洲政策的核心准则。2017年2月28日，德国外交政策协会思想库负责人、德国外交政策协会探讨所所长埃贝哈德·桑德施耐德教授（Eberhard Sandschneider）在德国《时代周报》强调，德国的价值和利益不能分割。但如何协调价值和利益之间的关系，是德国对外政策的主要目标冲突，也是德国国内专家和政治家辩论的焦点之一。一方面，随着经济全球化的深入，经济的增长对国际市场的依赖程度加深，经济利益成为德国当代对外政策制定的核心要素和指导方针；另一方面，西方的价值观和意识形态，特别是人权问题成为德国与非西方国家价值冲突和争议的焦点。
在这一价值取向下，德国非洲政策尤为关注法治国家、民主和人权、市场经济等。与以往表述不同的是，西方也许吸取了与非洲打交道的教训，“人权”二字提得少，而更多提到“良政”这一表述。在“良政”的名义下实现其价值目标。在具体实施领域，德国提出了多项行动计划。
2.平等关系作为当代合作方式
在措施上提出建立“伙伴关系”和“平等伙伴关系”，改变传统对非政策的单向发展援助方式，是德国对非洲政策做出的重要调整之一。历史上，殖民者不会为非洲当地的经济发展做长远规划，而是把他们置于“强制性的、不平等的国际分工和世界经济秩序中。”当代，从提出“民主与经援挂钩”政策，到将经援变为伙伴关系，并以历史关系联系为基础，在各方面积极发展合作，打破传统合作模式，将德国与非洲的关系定位为新型“伙伴关系”，使具体援助与合作相结合，这成为德国对非洲政策的新特点和新定位，其目的在于缓解存在于西方与非洲的殖民历史遗留的痕迹，促进西方包括德国与非洲关系的平等发展。这一定位也是德国对其与非洲关系近十年来重新审视和评估的结果。从“伙伴关系”、“平等伙伴关系”到“真正的伙伴关系”表述的细微变化，也反映了德国对非关系不断发展和对非政策不断调整的过程。在2001年台的“对撒哈拉以南的非洲外交战略”文件中，德国首次表示以“平等伙伴关系”发展德国对非洲合作关系。2017年，作为欧盟轮值主席，默克尔总理在欧盟峰会上也表示将欧盟与非洲关系确定为“真正的伙伴关系”。这里将非洲视为“平等伙伴关系”和“真正的伙伴关系”，这不仅是德国延续其近十年来的对非关系的发展，也是非洲自身发展和非洲在国际社会地位提升和作用力扩大的结果。面对这样具有发展活力和有重要政治作用力的地区和大陆，德国和欧洲更加意识到，只有将非洲视为“平等伙伴关系”，才能真正有效地建立德国/欧洲与非洲的合作关系，并应对共同面临的地区层面和全球层面和平安全、经济发展、全球变化和能源保障等问题。 3.合作中加强非洲自我责任
随着非洲在地缘政治和经济中的作用力上升，非洲在德国外交政策中的地位明显上升。在平等伙伴关系的基础上，在对非洲的援助政策方面，德国强调非洲也应该承担对自身发展的责任，本着“非洲的责任由非洲承担”的准则，提高受援者的创新与自身成长能力。另外，世界正变得更加复杂，超越了以国家为中心的体系，跨越国界和超越国家的新行为体正在不断涌现，并成为国际关系的新纽带。相比传统的国家间冲突趋势，德语毕业论文，合作在不断加强。共同巩固和平和安全，是德国的基本认知之一。
三、德国对非洲政策目标及其行动领域
根据联合国新千年发展目标和欧盟对非洲战略以及德国的国家利益，德国重新界定对非政策的优先领域和目标体系。在追求价值取向和利益取向前提下，德国对非洲政策直面非洲国家和社会的现实，确定了与国家利益相关的、具有同等地位的目标体系，在此基础上拓展了原来以发展援助为主的德国与非洲合作领域，使德国非洲政策由单一性、单向性转向多领域、多层次的新型合作方式。为之提出的行动领域主要有：和平与安全、经济、气候与环境、能源与原料、以知识为基础的可持续发展等。
1.和平与安全
“德国外交政策是和平政策，德国外交政策更多关注安全；德国的安全利益与欧洲安全紧密相关。”从和平与安全目标的战略认知框架角度看，扩大后的欧盟拥有新的边境和邻国。作为邻居，非洲与欧盟有着不可分割的关系。德国认识到，非洲的安全和稳定不仅仅是非洲的问题，也直接关系到其周边地区的安全，尤其是对包括德国在内的欧盟将产生直接作用。同时，面对来自非洲的移民压力，德国内政政策制定者也开始关注对非洲政策，这在很大程度上推动了德国对非洲援助政策的调整。非洲的和平与安全直接和间接作用到欧洲的社会和政治安全，如一些非洲国家的内战、国家制度的崩溃、恐怖主义、环境破坏、海盗、有组织犯罪、跨国毒品交易以及移民、难民流动作用到地处欧洲中部的德国。基于这一认知，德国重视非洲和平与安全建设，将促进非洲地区和平与安全，解决非洲地区存在的有悖于欧洲社会标准和政治标准的种种问题确定为德国对非洲政策的目标之一。
德国意识到，极端贫困与极端恐怖活动有着内在逻辑联系，尤其是那些处在全球化边缘的国家，是宗教极端主义渗透和孳生恐怖活动的有利空间。因而，反贫困与反恐之间存在因果联系。另外，德国对非洲援助政策调整也是基于欧盟与非洲关系现实的考虑。欧盟和非洲国家不仅有着历史联系，而且也存在现实利益关系。作为曾是非洲国家的殖民宗主国，法国、英国和西班牙对非洲的援助和投资关系仍然十分密切，欧盟国家在对非问题上比较容易形成共识。目前，欧盟已经初步达成在非洲推行共同外交和防务政策这一共识。德国认为，在欧盟框架内的一致行动通常会增强对非洲政策的有效性，这种协调方式不仅符合欧洲的利益，也符合德国的利益。
除此之外，全球性问题还包括由冲突所激化和引起的不发达状况和对能源资源依赖等。2017年以来，面对非洲许多地区出现的武装冲突、政治冲突、种族冲突、边境冲突和脆弱的国家制度，德国支持非洲和平安全建设，将非洲和平安全确定为其非洲政策中的重要领域，其重点是预防冲突。“非武力的危机预防、冲突解决和和平稳定计划”成为联邦政府对非政策共同行动的基础。为之，在组织和管理以及建立非洲大陆冲突预警机制方面，德国政府给非洲联盟和平安全部门提供了很大的资助。一些非洲地区组织也得到德国政府相应的资助，如：西非经济共同体，东非共同体，东北部非洲国家发展国家机构，南部非洲发展共同体等。德国支持非洲国家打击和预防恐怖主义，帮助非洲国家建立安全保障体系，强化国家机构，消除恐怖主义意识形态形成的基础。德国认为，国际社会须认真审视这些问题的由来。在这方面，经济全球化不仅带来巨大的财富，也加剧了贫富分化和差距迅速扩大，成为产生恐怖主义和极端组织的土壤。为之，反恐既要治标，又要治本。尤其是治本，要消除穷国和富国之间的鸿沟。在小型武器控制、清除在非洲的易爆战争残余武器和地雷排除方面，德国可以提供有效合作和帮助。
为推进非洲和平与安全，德国提出了多项行动计划：第一，建构以非洲联盟、地区性组织以及地区协调机制为主的非洲和平安全架构。建立早期预警机制，扩大资助。通过联邦政府各部间的协调行动，加强德国非洲政策和平安全行动的有效性和透明性，促进联邦外交部和联邦合作发展部与非盟的政治对话，允许联邦国防部介入和平和安全领域。第二，在联合国、欧盟框架内促进非洲危机预防和冲突解决。在这一前提下，支持并积极参与针对非洲的欧盟共同安全和防卫政策的制定。第三，加强后冲突国家的和平，支持和促进后冲突国家的重建和发展。第四，采取有效方法控制和减少军备，防止大规模杀伤性武器扩散。在欧盟框架内，为控制小型武器、排除地雷项目提供资助。第五，通过军事政治手段维护非洲民主发展，提供人道主义援助。第六，反对非洲招募儿童兵。
2.经济
在对非发展上，德国注重发展安全观，以发展促进稳定与安全。在安全与发展的两者关系中，发展是安全的手段，而安全是发展的目的。在这一发展安全观下，德国重视对非经济合作。从经济利益角度看，非洲虽然仍是世界上最为贫困和落后的地区，但非洲丰富的自然资源对西方援助国家无疑是非常具有吸引力的。通过对非援助项目，援助国可获得资源优先开发机会。对非洲的发展援助可以给德国这一工业强国带来丰厚的经济效益。从长远来看，拥有庞大人口的非洲在未来会成为重要的新兴消费市场。目前，“非洲拥有很强购买力的中产阶级在3亿人左右。虽然非洲对全球经济贡献仅为2%，但鉴于经济快速增长，非洲经济对全球经济贡献呈上升趋势”。为此，德国支持非洲区域一体化和在多哈回合谈判框架下进行的世贸谈判，特别是为促进世贸自由化所作的努力，支持德国经济参与非洲的经济发展进程，为德国公司和企业出口提供贷款担保和投资补充协议，促进德国企业在非洲的发展。德国对非贸易很大一部分份额集中于南非、埃及、尼日利亚，突尼斯和阿尔及利亚5个非洲国家，600多个企业在非洲有分企业，雇佣员工达到14.6万。为推进德国和非洲国家的经济合作和经济交往，德国将进一步放宽贸易和投资限制，完善私有经济发展的框架前提，促进非洲私有经济发展，这不仅有利于非洲内部经济，而且也有利于以出口为主的德国经济发展。德国政府支持非洲伙伴国家的可持续经济发展计划。 为之，德国政府确定以下行动领域：第一，加强对非洲经济一体化的资助。支持地区基础设施项目，为非洲地区组织在建设关税联盟和自由贸易区方面提供专业政策咨询，支持欧盟同非洲国家进行对于建立符合世贸规定的地区经济合作伙伴关系的谈判，促进南南经济合作。第二，改善非洲私有经济发展框架条件。通过双边协商，支持非洲以国际劳工组织的标准为导向的非洲市场改革。第三，为出口提供信用担保，促进德国公司在非洲的经济活动。第四，促进环境友好型可持续农业经济发展。支持欧盟实施对于“对武器之外所有产品开放”的行动计划，为发展落后的非洲国家给予零关税和无配额的市场准入。支持非洲国家改善有利于气候的粮食生产技术。第五，通过可再生能源开发技术出口，支持德国中小企业在非洲的市场开拓。
3.气候与环境
许多非洲地区面临严重的气候风险，如：北非沙漠化的加剧和非洲之角的干旱会导致生物多样性的消失，非洲中部地区存在粮食生产下降和疾病扩散的危险，非洲西岸易发生洪灾。在非洲，环境问题和温室气体排放不断加剧，气候变化会危及非洲的安全和稳定。在过去几年，在沙漠治理，水、垃圾和化学品管，可持续能源供应，生物多样性保护等方面，非洲面临着日趋严重的挑战。气候变化威胁粮食安全，增加健康风险，这将会直接威胁到非洲经济社会可持续发展。另外，非洲拥有的丰富森林为非洲经济社会发展提供重要的原材料，并为全球气候保护做出贡献。从生态保护角度看，保留非洲生物多样性，可持续地开发非洲森林，这也符合德国的利益。
德国和欧洲都认识到要加大对非洲可持续农业和环境保护的支持力度，如：促进非洲可持续农业发展，保护森林和可持续经营，有效地推进非洲水资源、河流和垃圾管理，支持可再生能源开发。在国家、区域和国际层面，德国支持提高非洲国家气候保护和气候变化的行动能力，尤其是保护非洲森林，降低森林砍伐和减少或阻止对森林的破坏性使用，维护生物多样性。
为此，德国政府确定了以下行动领域。第一，维护非洲生态环境。在国际层面，德国政府扩大其对非洲大陆生活区域的保护范围，承诺在2017年提供5亿欧元资助，从2017年起，每年计划拨款5亿欧元用于森林和其它生态体系的保护。第二，在2017至2017年，为发展中国家气候保护提供13亿欧元，并确保大部分资金投向非洲国家。第三，支持非洲气候保护计划。如：支持可持续农田耕作方式、应对水供应危机的环境友好型技术开发、对气候变化有作用的数据收集和完善，减少气候变化带来的安全威胁。第四，在非洲实施利用太阳能计划。通过地中海地区联盟，支持北非地区太阳能计划，为北非和欧盟共同研发和使用可再生能源发展提供框架前提。至2020年，将推出一批能生产20万兆瓦特电流的能源计划项目。第五，促进非洲水资源可持续管理。水对非洲和平与安全，对非洲的发展，尤其是农业和卫生状况的改善有着十分重要的意义。第六，引入泛非洲环保标志。在非洲联盟主导下在所有的非洲国家使用这一环境标志。
4.能源与原料
非洲大陆拥有丰富的矿藏对德国和欧洲的发展具有十分重要的资源保障意义。非洲大陆拥有丰富的石油，天然气、铁矿石和高科技产品生产不可缺少的钨等稀有矿藏。目前全球13%的矿藏在非洲，德语论文题目，非洲天然气资源占世界天然气生产的6%，尼日利亚是世界第6大天然气资源国家。作为发达的工业大国，德国资源缺乏。为保障其工业发展和经济可持续发展，德国重视与非洲发展能源和原料伙伴关系，通过共同实施能源战略，确保德国能源和原料的供应。目前，德国原油进口中有18%的原油来自非洲，尼日利亚和阿尔及利亚是最重要的来源国。在德国煤进口中，有30%来自南非。德国从非洲进口的天然气还很少。在德国金属和非金属矿产的进口中，南非占据首位。为保障从非洲获得能源和原料供应，德国致力于改善同非洲的能源合作关系。其目标是，到2020年，在欧盟和非盟委会的支持下实现以下具体方法：扩大能源结构，提高能源效率，使用可再生能源和推进能源贸易。在这方面，德国承诺提供10亿欧元，用于改善能源保障，扩大可再生能源供应，促进地区电力市场等。
为此，德国政府确定了多项行动计划：第一，在能源和原料伙伴关系下，支持德国能源和原料公司扩大在非洲的经济活动，改善德国的能源和原料供应，进一步推进非洲基础设施现代化。第二，支持在非洲建立更为有效的新型能源体系，为可再生能源和低排放战略制定提供资助，支持去中心化能源生产，在人口稀少、太阳照射时间长、生物能程度高的非洲地区建立新型能源体系。第三，支持同北非国家（主要是摩洛哥和突尼斯）建立双边能源伙伴关系，支持德国、欧盟和北非公司共同开发和利用北非沙漠地区的太阳能和风能，为地方提供电力，并在未来将电力出口到欧盟。第四，通过实行无附加条件的贷款支持非洲国家原料供应。通过长期供应合同，确保德国的原料利益。
5.以知识为基础的可持续发展
在过去几十年发展援助政策实施中德国意识到，发展源于社会内部，发展合作也要兼顾伙伴国家的社会制度和政治制度。德国政府对非洲政策将其自救能力、个人潜在能力、妇女特殊影响、非洲伙伴自我责任和发展取向放在优先考虑的地位，支持非洲以知识为基础的可持续发展，支持非洲既具有广泛效益的、又有益于经济社会可持续发展的经济增长方式。德国对非合作也由传统发展援助逐渐转向包括经济、教育、探讨和文化等领域的新型合作方式。
为推进非洲以知识为基础的可持续发展，德国将在以下十个方面对非洲提供支持：（1）健康卫生。德国政府把对非洲的卫生及水资源支出项目视为重中之重。为之，加大对非洲伙伴国家在建立完善的卫生体系方面的的资助，确保贫困居民长期享受医疗卫生权利，资助专业力量培训、加强保险制度和卫生财政管理、支持非洲建立疾病探讨网络系统。在超国家层面建立健康信息网络体系和具有公正和效率的卫生体系。（2）保障水资源供应和促进水利建设。面对人口增长和气候变化给非洲带来日益加剧的作用，德国加大了对水领域和卫生领域合作的力度，至2017年让撒哈拉以南地区的3000万非洲人民都拥有水供应系统和卫生设施。德国是非洲最大的水供应和废水处理双边合作伙伴，每年为非洲水领域提供近亿欧元的资金。在埃及、贝宁、布隆迪、刚果民主共和国、马里、摩洛哥、赞比亚、南苏丹、坦桑尼亚、突尼斯和乌干达等非洲国家，水供应和废水处理是德国对非洲发展援助重要领域，其重点是水利系统、饮用水基本供应和废水处理。（3）建立气候变化探讨中心。同15个非洲国家一起，在非洲西部和非洲南部建立气候变化和土地管理中心，加强非洲科学家鉴定能力，缓解气候变化对人的生态环境和经济生活基础的作用。（4）农村发展和粮食安全。在保障地方粮食安全的情况下，德国政府支持非盟提出的非洲农业战略投资方法，认同对粮食保障的国际义务。促进农业生产同地区市场和全球市场融合发展。（5）增加非洲教育方法支持非洲教育，尤其是基础教育。在2017年至2017年，将投资金对非洲教育资助提高至两倍。在非洲扩大教育合作伙伴国家。（6）加强与未来非洲精英的交流。通过高校合作和奖学金学生交流方式，扩大同非洲的学术交流。通过“去德国--去非洲”交流项目，促进德非青年交流，特别是重视高层次的教育和探讨。推进现代化大学、具有国际水准的职业教育和继续教育体系建设和以问题为导向的合作探讨。（7）建立非洲国家职业教育体系。完善非洲职业培训质量，使之满足德国公司对非洲专业人才的需求。（8）在战略性探讨领域实施具有地区和超地区作用力的重点项目，支持致力于可持续问题解决和应对全球性挑战的探讨。（9）通过联邦政府资助，建立西非地区一体化探讨中心，同西非重要伙伴国家一起，共同提出解决一体化遇到的难题，促进西非地区一体化。（10）重视德国发展政策的结果和作用评估，积极参与全球层面的发展援助的建构过程。
结语
德国的对非政策既强调历史连续性，又不断进行自我调整以应对快速变化的世界格局。进入21世纪后，美国、欧盟、日本与中国在非洲的能源竞争越来越激烈。应该说，能源是全球性和战略性产业，因其关系到各国经济的发展，而受到各国特别的关注。另外，全球气候变暖已成为全球政治议题。德国试图通过将“环保外交”打造成一种新的普世价值和国际政治话语途径，提高其在国际舞台上的政治作用力。德国对非政策的延续和调整也反映了这一趋势。
（作者简介：上海外国语大学国际关系与外交事务探讨院探讨员，上海，200083）
收稿日期：2017年7月
（责任编辑：赵裴） | 
