[内容提要]在建设和谐社会的过程中，政府信息传播工作是不可或缺的重要环节。但针对国外政府信息传播的探讨，在中国学术界还是一项新课题。作为具有悠久法治传统的国家，德国政府信息传播呈现出法治、透明、服务和有效的特点。在政治信息传播范畴内探讨德国政府信息传播的概念、功能、机构和方式，并从历史的角度梳理其发展历程和法学边界，对正处于政府职能转型时期的中国具有特别重要的借鉴意义。
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[关键词]政治信息传播 政府信息传播 德国
作为一种政治实践的政府信息传播在德国有着悠久的历史。政府信息传播属于政治信息传播的一种。德国著名的政治学学者沃尔夫冈-贝格斯道夫教授曾将广义的政治信息传播定义为：“与政治关系重大的、具有持续性的所有的，言语表达或者带有特定象征意义的非言语行为。其中既包括酒吧或餐馆的清谈议政，也包括联邦总理的政府声明，既包括在国际比赛中唱国歌，也包括在学校进行的社会政治课讲授。”显然，上述领域内所涉及的参与者范围非常广泛，但一般首推政党和政府两个主体。政党协调多元利益，形成政党政策，吸引或吸收潜在的选民和党员，宣传其政治主张和价值观的活动，这些都属于政党信息传播的范畴。而政府信息传播不仅仅与反对党的信息传播处于竞争状态，与之有竞争关系的同样还有执政党的信息传播。此外，关于从议会中传出的各种声音--其中大部分都属于议会信息传播或议会党团信息传播，政府都应以政府信息传播的形式给予必要的回应。当然，这种大致的描述并不能全面涵盖政治信息传播的所有主体，其他可能涉及到的还有公司、社团和其他的利益集团等。这些行为体不仅能够干预政府决策和议会立法，而且还会通过记者招待会、游行示威、演讲集会、学术研究等形式对新闻媒体和政治信息传播领域内的其他参与者施加作用。它们在院外活动的领域内可谓是“行家里手”。除此之外，民众进行请愿和民意调查以及前面提及的在酒吧或餐馆的清谈议政也是形成或作用社会舆论的重要方式。
为了实现其政治目标或实施相关战略，上述政治信息传播的主要参与者都会确定适合自身的传播策略和传播方式，它们之间相互作用并在相当程度上共同协作，这导致政治信息传播的态势始终处于变化之中。故探讨政府信息传播不能脱离同在政治信息传播范畴内的其他主体。
此外，政府信息传播还是在多层面的系统中进行的，每个层面都有相应的主体在协同影响。在德国，该系统至少涉及地方乡镇、州、联邦、欧盟和国际等五个层面。同样，各层面之间的传播主体也会彼此产生作用和协作。
总体来说，德国政府信息传播的方式受到政治体系的结构、媒体系统的状况与变化以及社会生活条件、行为模式和观念变化的作用。国际诸因素和欧洲一体化进程也都对德国的政府信息传播产生了深远的作用。进入新世纪以来，随着大众媒体的兴起、互联网技术的扩展以及民众政治需求的增强，如何提高德国政府信息传播的效力已经成为一个极为紧迫的问题。
一、历史与法学边界
德国政府信息传播的历史可以上溯到中世纪时期的叙任权斗争和十字军东征。在普鲁士时代，德国政府高层就已经产生了对外进行政府公关以及维护国家形象的意识，尽管这还算不上严格意义上的政府信息传播行为。进入19世纪，伴随着自由媒体在德国的出现，以往采取的诸如修建宫殿和树立雕像这种进行官方信息传播的形式已不能满足时代需要。如何通过媒体来实现对公众意识的作用和引导成为政府面临的亟待解决的问题。在此基础上，德国现代意义上的政府信息传播开始出现。
二战结束后，德国开始尝试将政府信息传播导引到民主与法治的道路上，以使之与纳粹时期以戈培尔为标志性人物的洗脑宣传区分开来。在联邦德国正式建立之前，西德的美英法占领区管理机构就制定了独立的新闻政策并设立了相应的机构。战后德国在政府信息传播方面最主要的任务是：对外通过“文化外交”来消除因纳粹而形成的绝对负面的国家形象和收集获取国外情资；对内重建政府与社会之间的信任并完成相应的机构设置。
1949年10月，德国联邦新闻局建立。具有强烈政府公关意识的联邦总理阿登纳提出该部门最首要的任务就是开展政府信息传播工作。当然，联邦德国初期的政府信息传播工作主要是对外，这首先反映在联邦新闻局所增加的预算一般都被用于在国外的政府公关活动。联邦德国对内的政府信息传播工作主要始自1950年定期在普通民众中进行的对于各政治派别的民意调查。阿登纳将民意调查的结果视为具有十足价值的信息来源。
1951年12月，“民主人士共同体”（ADK）成立，其成立的背景就是阿登纳认为自己推行的政策并没有被公众所接受。“民主人士共同体”最重要的使命就是为联邦德国遵照北约的出兵额要求做好充分的社会舆论和心理准备。该共同体以国家预算项目的名义接受政府资助，因其资金用途的细节并不需要向公众披露，故多被理解为现代意义上的“反爬行动物基金”。
在艾哈德政府时期，政府信息传播继续在对于社会市场经济的宣传中充当着非常重要的角色。1969年政府轮替，德国社会民主党人勃兰特上台执政。在其大胆、灵活地提出“新东方政策”的背景下，德国开始研讨政府信息传播的法学边界。
受制于执政党与在野党之间在政治利益上的分歧，德国的政府信息传播常常与党派间的紧张关系相伴而行，这就使得确定一套具有约束力的行为规范至关重要。1977年3月2日，德国联邦宪法法院作出了一项判决，正式确定了政府信息传播活动的法学边界。
1976年，时为在野党的基民盟（CDU）在联邦宪法法院提起诉讼，指控当时的红黄联合政府违反了德国《基本法》的相关规定以及在选举中要遵循的机会均等准则。因为在选举期间，在来自社民党的联邦总理施密特主导下，联邦政府自1976年5月18日到1976年6月30日连续在德国10家发行量较大的日报和周刊上刊登大幅面的广告，重点突出了红黄联合政府执政期间在经济、交通、农业和教育等方面取得的成绩，其相应的广告费用则由国家财政予以支付。此外，在1976年10月3日议会选举之前，联合政府还印制出版了大量的传单、宣传册和图书，其内容主要是中期结算的情况、联邦总理以及其他政府成员的演讲、法学条文和服务信息等。对此，联邦宪法法院在判决中一方面强调，为了在民主的联邦中获得最基本的共识，政府进行相应的传播活动不仅可以而且必要。在合法的框架内，政府可以将自己的政策、方法、计划以及未来将解决的问题进行描述说明，尤其是针对那些事关公共利益却又不为民众普遍接受的政府举措，政府有责任借用政府信息传播的手段对公众予以澄清和解释。同时宪法法院又指出，联邦政府的政府信息传播行为违反了《基本法》的相关规定。判决限定了政府信息传播的法学边界，即政府信息传播不能用于提升党派的政治形象。 联邦宪法法院在80年代的两个判决进一步明确了政府信息传播的法学边界。1985年，奥地利葡萄酒行业爆发了“二甘醇丑闻”，这使德国民众陷入了对食品安全的严重担忧之中。作为应对方法，联邦政府公布了一份临时性的含有二甘醇的葡萄酒和其他产品的名单，名单所涉及的一家公司因而向联邦宪法法院提起诉讼。2002年6月26日，联邦宪法法院明确了在消费者保护领域内的联邦政府信息服务的合法性：及时和准确地将有关信息传递给处于危机和紧急情势下的公民并指明正确方向，是政府的任务。在必要时，政府可以向公民提出建议和警示，同时必须保证其客观性和公正性。1985年，某宗教团体在联邦宪法法院起诉联邦政府，指控联邦政府公开将该团体描述为“青年教派”、“青年宗教”或者“心理教派”是一种侮辱，且是对宗教自由这项基本权利的侵犯。联邦宪法法院驳回了该团体的起诉。联邦宪法法院的判决认为，在民主政体中，将自己所从事政治活动的重要过程以及相关准备工作及时向公众告知，是政府的责任和义务。这种政府信息传播的职责也包括发布警告的权力。故联邦政府有权评估个别公民或团体的行为是否危险并作出相应判断。
在德国联邦宪法法院眼中，联邦政府负有领导整个国家的责任，但该种领导并不局限于借助立法手段以及对法学执行提供方向性指引，也包括面向公众的信息传播。通过这种传播，既可以缓解或克服政府与社会之间的矛盾和冲突，还可以对各种危机作出迅速、恰当的应对，并帮助公民找到正确的方向。当然在这个过程中，联邦政府必须遵守宪法的有关规定，即要注意传播行为的准确性、客观性、适当性以及相对的保守性。德国联邦宪法法院的上述判决进一步明确了政府信息传播的法学地位和边界。
二、行为体与功能
德国以政府信息传播为主题而展开的较为深入的学术讨论始自1979年，但当时人们并没有使用规范意义上的“政府信息传播”这个称谓，而是使用了“国家或政府部门的新闻和公共关系”这个较为冗长的表达。作为一个正式概念的“政府信息传播”则是在1986年由沃尔夫冈·贝格斯道夫引入的。1989年，弗兰茨·罗纳伯格（FranzRonneberger）首次使用了“政府公共关系”的概念，一般来说，在德国政府公共关系是政府信息传播的同义语。
在德国，所谓的政府信息传播，主要包括国家行政机关在对内和对外关系中所采用的技术和信息交流的内容，其参与者主要是指同属国家行政机关的联邦各部、联邦总理府和所有的政府成员，其中以联邦政府的新闻与信息局（BPA）最为重要，它被视为德国政府信息传播的核心机构。在各政府机构中，BPA不仅拥有必要的执行权，同时还承担跨部门的协调工作。同时，在整个行政系统中，大量的政策规划人、演讲撰稿人、部门负责人以及专业部门的主管都会参与政府信息传播工作。此外，隶属于联邦各部的相关公共机构亦是政府信息传播工作的责任主体。不仅如此，上述政府信息传播的参与者还会与通常意义上的媒体代表和政府公关顾问产生联系，后者主要作为专业咨询者和信息提供者为政府提供服务。在具体的政府信息传播实践中，德语论文网站，上述行为体之间彼此作用而且经常换位。
那么，在德国的议会民主政治中，政府信息传播的目标和任务又是什么？德国国家行政学院教授赫尔曼-希尔（Hermann Hill）认为，政府信息传播的传统功能主要是对公共舆论进行观察和作用，具体表现为收集和略论情报资料、就政府的有关决策和举措进行解释说明、对国民进行说服教育或政府进行自我辩护和表达等，其最主要的目的是纠正公民在行使其民主权利时所出现的不当行为，在政府和公民之间建立理解、尊重和信任，从而提高政府行为的合法性并使公民树立自己是国家主人的意识和信念。简而言之，政府信息传播的功能可以大致分为信息和统治两个方面。
政府信息传播的信息功能主要通过解释、沟通和对话来实现。联邦宪法法院的相关判例进一步确认和强化了政府信息传播的信息功能。该功能超越了一般意义上的信息传递，即它并不局限于通过客观的信息来改变公众的知识水平，而是力争引导或改变公众的行为。其实现方式主要包括宣传手册、传单、网站、播客、通讯以及综合性的宣传活动等。
政府信息传播还要服务于执政者的统治需要，这主要包括政策规划的宣讲、政府诚信形象的树立、为政府争取和维持合法性以及建立与其他政治参与者的沟通渠道等。德国的政治体制决定了执政者必须通过选举产生并要接受严格的任期限制，因此，执政者必须要竭尽全力赢得选民的持续信任。在这里，政府信息传播的统治功能主要通过政府声明或工作报告等形式来实现。此外，行政机关系统内的传播行为还会作用到其他的政治行为体和公共职能部门。
随着时代的发展，政府信息传播的传统功能已经悄然发生了变化，它越来越倾向于对公民的意见和企望产生回应和共鸣，越来越强调政府信息传播的过程性。与传统的“自上而下的传播”或“政客的传播”形成鲜明对比的是，在政府信息传播的过程中，政府与公民之间的协商和回应机制日益受到重视。因此，在德国，政府信息传播越来越具有沟通民意的功能，它在这方面的影响已经日渐凸显。
三、机构设置与传播方式
负责德国政府信息传播工作的最重要的机构包括联邦新闻与信息局（BPA）、联邦新闻会议组织（BPK）和联邦公民教育中心（BPB）。根据德国《基本法》第65条，联邦总理有权制定政策路线和方向，在基本遵循该方向和路线的前提下，联邦各部部长可以独立行使其职权并为之负责。同时，根据《联邦政府工作条例》第12条，联邦部长在公共场合的言论或针对公众的具有规定性的言论，都必须与联邦总理确定的路线方针保持一致。
作为独立的最高级别的联邦行政机关之一，联邦新闻与信息局由联邦总理直接领导，它被视为联邦政府与新闻机构交际往来的核心机关和公共舆论形成的重要机构。BPA汇集了来自总理府和联邦各部的各类信息，BPA的局长一般同时兼任联邦总理和联邦政府的发言人。BPA的雇员有630人，其中450人在柏林，180人在波恩。每年联邦政府给BPA的拨款约计4500万欧元。BPA的职能主要包括：帮助联邦总统和联邦政府了解全世界的新闻局势；为联邦总理收集相关材料；探讨并描述公共舆论以便为联邦政府制定政策提供决策参考；负责政府信息传播工作；代表联邦政府组织新闻发布会；协调跨部门的政府公关工作；组织所谓的“选举行程”。 联邦新闻会议组织（BPK）是德国专职新闻记者的联合组织，它独立于政府之外，经费来自成员会费。BPK形式成立于1949年秋天，并在1953年正式注册为社团法人。其工作目标是举行新闻发布会以及为其成员提供了解和获知公共舆论的机会。其成员必须是拥有德国国籍的、在柏林或波恩专职从事报道联邦政治的新闻记者。BPK是德国政府信息系统中的重要一环。它为其成员统一发布信息，同时也为他们提供与政府高层沟通交流的通道。该组织在成员上的排他性关于会议的谈话气氛发挥着非常重要的影响，因为其相对私密的性质，较之在没有保护和限制的公共场合，政府的发言人可以更加详细和深入地对相关政策的背景和内在联系做解释和说明，同时也保证了媒体代表的独立性。为了发挥政府和媒体之间的桥梁影响，BPK还定期组织“例行新闻发布会”，应BPK理事会的邀请，政府发言人每周三次出席“例行新闻发布会”，发布相关信息并回答记者提问。留在“例行新闻发布会”上，联邦政府发言人通常和联邦各部的发言人或业务官员一起出席，现场回答记者提问。
联邦公民教育中心（BPB）成立于1952年11月，原称“联邦后方服务中心”，1963年更名为“联邦公民教育中心”。BPB隶属于联邦内政部，其驻地在波恩。BPB的职能是：加深公民对政治形势和相关信息的理解；确立其民主意识；加强公民参与国家政治活动的意愿。通过公民教育，BPB向公众提供有关政治基本问题的客观信息，强化民主的基本共识，并在此基础上推动以理性对话为取向的辩论文化的形成。BPB为公众提供了大量的图书和文字材料并赞助支持了多项互联网传播项目。
德国《基本法》和联邦各州的宪法都规定了在国家机关之间信息传播的不同方式。除去联邦议院在一般意义上的知情权和传唤权，以及组织调查委员会的权利，根据联邦议院的《国防军监督委员会法》、《请愿委员会许可法》以及《联邦政府和联邦议院对于欧盟事务的合作法》，它还拥有特别意义上的知情权。基于法定义务，联邦政府需要向联邦议院提交各式各样的报告，同时，德语论文范文，联邦审计署需要向联邦政府、联邦议院和联邦参议院提交审计报告。在联邦各机关内部，其信息传播工作主要是由其各自的工作条例来规定的。
联邦政府在联邦议院发布的政府声明在政府信息传播中具有特殊的意义。无论是在联邦议会任期的开始阶段，还是在定期的年度预算讨论框架内以及基于某种特殊事由，联邦政府都可以发布这种声明。在联合政府或大的“全民党”（Volkspartei）内部，鉴于观点的多元化，引领舆论导向以及进行相应的沟通并非易事。同时，政府官员在议会之外的公开场合，例如在电视中的政治性的访谈节目中，常有进退失据或不知所措的表现。在这种背景下，通过在联邦议院发布政府声明，可以解释和说明政府的政策或举措，因此显得颇为必要。
“实力外交政策中的魅力攻势”以及政治人物的“上台表演”也经常被视为政府信息传播的工具或措施。在德国国内政治的语境中，所谓的“公共总理”，也即“聚光灯政治”，越来越为执政者所重视，在博览会开幕式、协会年会、政治类谈话节目、纯娱乐节目、体育比赛或灾难现场，无处不见政府主要成员的身影。通过榜样示范、创意管理或者所谓的“政府号召”，执政者得以有效传播政府信息。这方面的一个例子就是所谓的“首长责任制神话”，后者往往成为政府首脑证明其强大政治领导力的有效载体。
鉴于政府信息传播内容的供过于求和政治参与者在媒体上竞相博取“眼球”，政治宣传策略的重要性日渐突出。这主要关系到有计划地确定相关专题的传播策略，该策略可以通过一系列的传播项目或活动来实现，同时这些项目或活动的实施都应该有必要的应急预案。当然，这些策略主要还是运用于政党的竞选，在竞选活动的基础上会被进一步地延展为政府信息传播的内容。
四、结束语
概而言之，德国政府信息传播的特征包括法治、透明、服务、有效。其政府组织进行信息传播的核心目的在于建设公共服务型政府，进而在政府和民众之间建立相互理解和共同治理的协作关系。在这个过程中，政府的信息传播工作被严格限定在法学边界之内。德国具有悠久和深厚的法治传统，举凡政府的一举一动，都必须要有相应的法学支撑。一旦出现问题，亦需在相应的法学框架内予以解决。将政府信息传播工作置于法治轨道内运行，既避免了政府随心所欲地以保护公共利益的名义滥用权力，又保证了相关工作的成熟和理性，使实现公共利益的最大化成为可能。另一方面，传播工作的高度透明，不仅是法学的要求，更是在政府和民众之间建立相互理解和共同治理关系的必要基础。
德国的政府信息传播更强调其面向公众的服务性。换言之，政府进行信息传播的出发点和基本动机都要着力于为公众提供良好的服务，而非其他。由于历史原因，德国公众普遍对可能来自政府的政治宣传具有天然的抵触情绪--纳粹时期和东德时代的洗脑鼓噪在他们的内心留下了不可磨灭的烙印，对此德国民众一直心存警惕。在这种特殊的历史背景下，政府信息传播就更要讲究方式和技巧，只有通过向公众提供真诚的服务并作用、引导和争取公众，政府才能实现与公民的利益协调和信息共享。
德国的政府信息传播也非常注重传播的有效性，这就要求政府要具备相当强的传播能力和引导能力。
首先，政府要具备强大的危机处理和反应能力，一旦出现政府危机事件，政府要敢于直接面对，并能够及时应对。只要政府在第一时间保证了公众对相关事件的知情权，同时采取正确方法引导舆论方向，就可以自动屏蔽各类谣言、传言和小道消息。
第二，政府要切实推进政务公开，使公众获取政府信息的渠道正当、便捷、顺畅。德国政府坚持以政府信息公开为准则，在各层级政府加强电子政务的推广，全面升级各层级政府的门户网站，为公众提供翔实、确切、优质的信息服务。
第三，健全新闻发言人制度，注重政府信息传播工作的主动性。在这个方面，我国虽然在各级政府和部门都设立了新闻发言人，但对新闻发言人的专业性认识还很不够，也缺乏规范的、成熟的新闻发言人制度。对此，德国政府的相关经验可资借鉴。
第四，建设政府与公众的对话机制和交流平台，使政府可以在第一时间聆听来自民间的诉求，民众也可以平等地接受来自政府的解释和说明。这种直接的双向的信息交换方式可以正确、有效地引导民意，实现政府信息的有效传播。
德国的经验表明，以服务公众为目的，基于法治的、透明而有效的政府信息传播有助于营造和谐的行政环境，拓宽公众政治参与的渠道，树立良好的政府形象，增强政府感召力，从而赢得公众的信任和支持，有助于防范公共危机于未然，消弭政府风险于无形。这对正在构建和谐社会的中国具有更加特别的意义。
（责任编辑 闫健） | 
