摘要：教育立法权配置是教育立法中的核心与前置性问题。我国与德国公法渊源甚深，考察德国教育立法权的配置对我国教育立法具有重要的借鉴价值。当代德国教育立法权的配置体现了法治和社会福利准则的基本要求。其配置的基本逻辑是：以保护教育权利为旨归。纵向上强调联邦政府与州政府的分权与合作，横向上通过行政立法及司法审查对议会立法进行补充，通过各种公权力之间的相互制约实现教育立法权的均衡合理配置。
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关键词：德国政府；教育立法权；教育立法权限；教育权利
中图分类号：G51 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2017）03-0089-05
从广义上理解，教育立法权是指所有创制、认可、补充、修改、解释和废止教育法规范和教育法规则的权力。教育立法权配置是教育立法中的核心与前置性问题，依据宪法性法学将教育立法权在不同的立法主体之间进行分配，并明晰立法主体的立法权限及承载具体教育事项的法源形式是其基本内容。只有合理地配置立法权，才能有效解决教育法学体系内部各种立法存在的冲突、重复、越权及异化的问题。德国的教育质量居世界前列，整个教育系统的运作及教育事务处理的基础是《德意志联邦共和国基本法》（下文简称《基本法》）确定的法治准则和社会福利准则，其完善的教育立法体系为建立一种符合福利社会要求的高质量的各级各类教育提供了良好的法治环境。我国与德国公法上的渊源甚深，考察德国教育立法权配置的基本逻辑不仅可以弥补现行教育法探讨的空白，同时对我国正在进行的教育法学一系列修订工作具有重要的参考价值。
德国教育立法权的配置主要包括横向分配和纵向分配两个方面。一是由德国采用联邦制而实行的立法权（仅指狭义的议会立法权）、行政权与司法权的横向分权。需要注意的是教育立法权的主体不仅仅是作为立法机关的议会和其他代议机关，拥有行政立法权的行政机关同样具有教育立法权。德国承继了大陆法系的法学传统，教育立法多以成文法的形式表现出来，有立法权的行政机关制定的法规命令在教育立法中占有巨大的比例。此外，判例法也逐渐成为重要的教育法法源，法院的判决意见会对教育立法产生重要的作用，法院实际上享有所谓的“司法立法权”。二是《基本法》所确定的联邦与州政府进行立法权限划分的纵向分权，分为联邦政府专属立法权、联邦政府框架立法权、联邦与州政府竞争性立法权，剩余立法权等四类。按照学校体制来分，德国教育制度分为学前教育、初等与中等教育、高等教育、职业教育与终身教育等。德国教育法可以据此分为学前教育法、中小学法、大学法、职业教育法、终身教育法等，联邦与州政府按照上述立法体制分别享有不同的教育立法权。从立法主体、立法权限及法源等角度来看。德国教育立法权配置的基本逻辑主要体现在四个方面。
一、以保护教育权利为旨归。国家权力有限介入教育事务
政府必须在法学规定的范围内行使职权是现代法治国家的基本要求。因此，确定国家权力介入教育事务的范围是教育立法权配置的首要逻辑。宪法是立法权的基本法学依据。尊重与保护宪法确定的教育权利，是德国教育立法及政府行为的基础。《基本法》以及各州的宪法均将尊重教育权利作为基本的立法目标，并通过限制与规范国家权力的行使以保障教育权利。这种以保护教育权利为旨归的立法要求体现在三个方面：首先，根据《基本法》第7条第1款的规定，“国家对全部学校教育事业予以监督”，但同时《基本法》赋予了每个公民受教育的权利以及教育权人关于教育的选择权。该法第7条第2款就规定“教育权人关于子女是否接受宗教教育享有决定权。”《基本法》第6条第2款和第3款确定了父母及教育权人具有抚养和教育子女的权利，但也同时是一种义务，国家不得侵犯，只有在特殊情况时，国家才可以介入。其次，在德国各州宪法中会将教育权利更加具体化，包括：义务教育与受教育权、亲权（源于《基本法》的规定）、家长集体参与学校事务的权利等。再次，教育基本权利都必须通过联邦与州制定的法学和法规命令来加以具体化，德语论文题目，基本权利条款不仅可以直接适用于立法，在法院判决的时候也可以直接适用。并且，德国联邦宪法法院认为公民的教育权利与国家教育行政权两者是并列的，并无先后顺序。
政府权力介入教育事务的范围是通过对各类教育权利的保护得以显现的，教育权利是政府权力行使的边界，政府将教育作为一种国家义务的同时，只能行使法定的监督权。国家权力有限介入教育事务的宪法要求明确了教育立法权的存在范围，其表现在两个方面：一是在《基本法》的规定下，各州的学前教育法及中小学法均确立了家长在学校中的地位，国家也必须尊重家长及个人的教育选择，家长的教育选择权是国家教育权的界限，是禁止国家滥权的手段。而在高等教育领域，基于传统的学术自治、学术自由、学术中立，国家权力对教育权利则存在更多的包容，干涉的范围更小。例如，在立法权限方面，《基本法》第75条仅赋予了联邦政府对高等教育制度的一般准则享有颁布框架性规范的框架立法权。在州立法层面，以巴伐利亚州为例，各高等学校具有公法人地位。有权在法学允许的范围内开展各项工作，实行自我管理，并具有一定的独立性。各高等学校根据高等教育法规制定本校章程，对学校工作制度作出规定。二是在充分尊重州与学校自治权、受教育者及家长的教育权利的同时。联邦政府保留对公立与私立教育的监督权，同时也保留了对各州政府的教育监督权。这种监督不仅体现在立法和行政上，司法审查的最终决定权也是监督的形式之一。国家监督权的范围包括对学校组织、计划、经营与监管事务的立法与执行。
二、实施教育分权，联邦政府的教育立法权具有间接性
二战之后的德国打破了集权制的传统。逐步朝向联邦政府与州政府分权的模式发展，比较侧重在联邦与州政府的架构中配置教育立法权。《基本法》按照立法事项的性质将立法权区分为联邦独占立法权、联邦框架立法权、竞争性立法权，以及剩余立法权四类，并借由此标准分配联邦政府与州政府之间的立法权限。联邦独占立法权的领域较窄，为国防、外交、军事等事务，不包括教育。框架立法权下，联邦政府只能设定框架性的总准则，而具体细节则交由州去完成，例如高等教育由联邦与各州共同管理，联邦政府通过《大学框架法》决定大学制度形成的一般要求，而各州则在《大学框架法》的准则下制定本州具体的规定。竞争性立法权属于“排他性立法权”，由联邦与各州共同拥有，一旦联邦立法决定在此名义下进行，州的相关立法就必须暂时搁置或废止，作为对联邦“排他性立法权限”的重要限制，《基本法》第72条规定，联邦立法只有在需要以此确保联邦共和国生活环境的“同质性”时才能如此行动。联邦独占立法权、框架立法权以及竞争性之外的立法权属于剩余立法权，教育与文化事务属于各州自治领域的立法权限，在剩余立法权限的范围内州政府享有较为独立完整的立法权。德国联邦政府与州政府对教育的分权具体包括：有关教育的立法权与行政权属各州（《基本法》第30条），但《基本法》第74条第11款赋予联邦经济事务的立法权，职业教育法被视为经济事务，因此联邦可以进行职业教育立法。学前教育被视为社会事务，属于福利社会的基本内容，因此联邦政府也具有学前教育立法权，此外联邦政府还具有制定大学框架法的权力。 从实务上来看，虽然《基本法》中将教育立法权作为剩余立法权保留给各州，但并不能简单地认为德国联邦政府没有文化教育事务的立法权。联邦政府虽然不能直接制定中小学的教育法规，但并不意味着不能参与州政府的教育决策工作。为了适应社会的发展和时代的要求，协调各州的教育发展，德国议会在对《基本法》作了几次修改之后，扩大了联邦政府在教育上的管理权限，形成了合作性的文化教育联邦制模式：一方面各州教育高度自治；另一方面联邦政府可以利用一定的权限，建立协调机构参与教育的决策。联邦政府负责参与协调的教育组织机构主要有联邦教育与探讨部和联邦与州教育规划与促进委员会。这两个机构虽然不是一个立法机构，但仍享有框架性立法权和竞争性立法权。前者颁布了《大学框架法》《联邦职业教育法》和《联邦学习促进法》等。后者主要是探讨联邦与州在教育和科学方面的协调和合作。以促进联邦与州在教育规划上进行合作，其制定的《综合教育计划》对20世纪70年代的教育改革起到了很大的作用。联邦政府的教育立法多为间接性、框架性立法，但同时兼具有效性。从法案的内容可以看出，联邦政府通过教育经费的分配，以及联邦法学位阶的最高性，主导了教育的基本价值方向，以及监督各州教育制度和运行。
三、教育立法权属于剩余立法权。州政府是教育立法的主体
依据《基本法》，德国各联邦州享有文化教育的立法权和行政管理权，州教育部是州最高教育行政、检查和监督机关，德语专业论文，州政府是教育立法与执法的主体。在德国宪法的整体秩序中，各州宪法的重心主要落在了被《基本法》所留下的（大多只是局部性的）共同秩序中那些由各州规范的专有权限的基础上，例如像学校、高等院校以及乡镇地措施律的内容。根据《基本法》，文化与教育权力本质上为剩余立法权，属于各州政府。各州教育法规为数众多，基本都制定有学前教育法、中小学法、大学法、终身教育法。从德国州政府教育立法的数量来看。其总和远远多于联邦政府立法。各州的教育法学体系包括：性质上属于议会立法的州宪法和州法学、性质上属于行政立法的数量巨大的法规命令，以及州政府之间的联合立法。
各州具有最高效力的教育法是州宪法中有关教育的规定。各州的宪法基本都对教育事务进行了规定，都规定了本州的教育目标，及其享有教育事务的权限。州宪法中有关教育的规定并非方针条款，相反的，它是具有拘束力的法学条款。从法学效力上看，这些条款不仅具有方针条款的性质，在具有指导意义的同时兼具拘束力，例如条款限制了教师行使职务的范围，包括教学专业自主权与言论自由权，同时也限制了家长参与学校教育的权利。但实际上由于教育目标条款内容本身的抽象性，以及条款一般强调权利或义务，往往欠缺具体的法学责任，这使得此类条款的拘束效力范围不够具体，并难以判断教育目标是否达成。从法学规范性质上看，教育目标条款属于软法，指导性是此类条款最主要的功能，对立法、行政及司法中涉及教育目标的理念层面的法学裁量具有重要价值，其约束性往往通过隐性或者间接性的方式表现出来。
州法学涵盖了各个层次的教育，内容简洁，以中小学法为立法重点。以巴伐利亚州为例，学前教育方面制定有《儿童教育暨照顾法》；中小学教育层次包括《巴伐利亚教育暨教学法》《就学交通费补助法》《巴伐利亚学校财务法》《巴伐利亚残障平等法》《巴伐利亚平等法》；高等教育层面有《巴伐利亚大学法》《巴伐利亚医学大学法》《巴伐利亚大学人员法》《巴伐利亚大学权利调整法》；此外还制定有《终身教育促进法》。中小学法是德国各州教育立法的重点，中小学法中对中小学校活动中有关学生、教师、家长、学校监督、学校设立主体等之间的权利义务等作出了规定。
州法规命令数量庞大，对州宪法中的教育条款及州教育法学进行细化与补充。德国各州制定教育法学相当简洁，但由行政机关制定的法规命令的数量非常庞大。州宪法或法学层面中有关教育目标的规范，在执行的过程中需要通过行政机关的行政立法加以具体化。德国中小学有关教育事务的行政立法行为，主要体现在制定行政原则（标准）、教学计划，以及实施教科书许可。目前德国各州的教科书许可程序均制定有法规，例如巴登一符腾堡的《教科书许可办法》。总体而言，德国各州所制定的中小学法，除涉及家长、学生或教师基本权利的事务，需要依据法学保留准则依据法学的程序制定，其他事务多以大量行政规则的形式存在，保持了相关内容的可操作性与修正的便利性，符合教育实践的需要。
德国各州政府利用跨域立法合作，制定有公约或协议以协调解决各州的教育问题。为解决公民有关跨州行政区域的教育问题，各州共同设置文化教育部长联席会议。该会议就中小学事务做整体性的统筹协调，通过立法协调机制制定的公约或者协议适用范围跨越以州为单位的行政区域。公约或协议性质上属于地方政府联合立法。地方政府联合立法，是指两个以上的地方政府或部门通过法制协调机制，签订行政协议或合作意向，以联合声明，合作宣言等文本载体对跨行政区域的各种事项活动处理的活动。例如各州之间制定有《国家大学就读名额公约》《各邦有关中小学制一致性协议》《德国各州文化教育部长会议秘书处协议》《德国各州文化教育部长会议秘书处议事规则》等。需要注意的是。上述公约或协议在效力层级上较法学低一级。
四、判例法是教育法源。司法审查具有重要的价值
一般认为，具体案件纠纷的定纷止争是法院判决的最为主要的功能，但是自上个世纪七十年代以来，德国法院所作出的一系列涉及教育的判决也对教育立法和执法产生了深远的作用，判例法已经成为与法学及法规命令同样重要的教育法源。法院的司法审查除了对议会立法及行政立法进行监督之外，其所创制的基本理论对教育法学及法规命令的制定与适用也具有重大作用。德国有关教育的判例法突破了教育法学关系适用“特别权力关系”理论。将其发展到了“重要性理论”阶段。上个世纪七十年代前，德国处理教育事务的法源根据均为行政规则，学校通过行政内部的命令，即可履行教育行政，其理论基础为特别权力关系理论。七十年代之后，德国联邦宪法法院的判决，恢复了法治准则与民主准则在教育领域中的适用，确立所有学校中重要的事务均应由立法者决定。“重要性理论”认为，“某事务对人民的基本权利与自由平等越重要，法学调整就应当越精确和严格。具体到教育领域，由法学调整的重要事项包括教育内容、学习目标、学生的法学地位（入学、升学、考试、升级）以及纪律方法等。而作息制度，对考试无直接作用的考试方式等则属非重要事项，由学校自订规则。”目前视为学校重要的事务有：教育目标、课程、学校组织基本架构、家长与学生的参与权、在学关系的开始与结束等。重要性理论适用于教育事务，虽然使得学生权利获得保障。但是也存在一些争议及适用上的困难：“权利以伦理为基础，从而获得了正当性”，学生与学校或教师之间的关系，即教育教学伦理关系，无法同国家与一般公民间的关系来类比。这种教育伦理关系限制了重要性理论，赋予了教师较广的行为空间，是教育法尊重教育规律的一种体现。从近年德国的判例来看，法院还负责对联邦与州之间教育立法的冲突进行审查与处理。2002年，巴伐利亚州、汉堡、萨尔州等六州诉联邦政府一案对德国的教育立法产生了重大的作用。本案的诉讼的焦点是《大学框架法》中规定的“在获得第一张有职业资质的毕业证书前。就读德国大学是免收学费的”是否违宪。原《大学框架法》禁止向第一次就读大学的学生收取学费，但2017年联邦宪法法院八名法官一致支持六州的诉讼要求，判决《大学框架法》的相关条款违宪。因此，当前德国高校收费与否由各州自行决定，联邦政府不再干预。
结论
当代德国的教育法制在中央集权向中央地方分权、中央保留监督权、学校的自治权不断扩大的背景下展开，以《基本法》确定的立法体制为基础，试图在政府的教育权力与公民的各类教育权力（如家长的教育选择权，教师的教学自由，学校的自主管理权）；联邦政府与州政府的教育权力；不同体制（学前教育、小学与中学、大学，继续教育）之间，以合作协调为基础，通过对私权利保障与公权力的规范，以及各种公权力之间的相互制约实现教育立法权的均衡合理配置。德国的做法可以给我们如下启示：教育立法权的配置应当遵循教育规律与法治规律，保障教育权利与限制规范公权力是教育立法的重要功能：应当充分发挥地方政府在教育领域的立法与执法功能：教育立法的法源应当形式多样。合理设计各个层级的法学规范才能实现立法内容的实用性与立法本身的稳定性；在教育领域中，司法审查不仅具有监督的价值，同时判例法也属于法源形式的一种。无论是议会立法还是行政立法都应当吸收权威判决的结论，并尊重法院作出的判决。
（责任编辑 郑娟） | 
