摘要行政复议制度以行政机关内部的自我纠错、行政机关专门知识的应用、确保复议效率为存在理由,成为实现行政法治国家目标的重要制度之一。行政复议制度如想成为行政相对人的权利救济手段,就应由客观、公正的复议结果为其保障。而保障客观、公正的复议结果的关键就是有一套完备的行政复议程序。而我国《行政复议法》及其实施条例所规定的行政复议程序不够完善,作用着行政复议功能的充分发挥。
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关键词复议制度 行政复议法 行政复议程序
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2017)02-024-02
我国行政复议制度在实践中取得了一定的成就,但在立法内容上也反映出许多缺陷。其突出表现之一就是现行《行政复议法》及其实施条例对于行政复议程序的规定不透明、不严格,难以保证行政复议结果的公正性,不利于保护申请人的合法权益。行政复议在韩国是一种非常重要的行政救济制度,韩国宪法第10条第3项规定,行政复议应适用准司法程序。因此,韩国行政复议程序的司法化程度很高,在行政复议制度方面韩国已经走在了东亚各国的前列。
一、韩国行政复议法的制定、修改过程及主要内容
在韩国,行政复议被称为行政审判。韩国行政复议法的全称就是《行政审判法》。韩国于1950年8月制定并公布了《诉愿法》,从此行政复议制度开始实行。此后,韩国于1984年12月15日废止了《诉愿法》,制定了《行政审判法》,并于1985年开始施行。从此,行政复议在韩国正式以专门立法的形式而存在。此后又经过了6次修改,其中最后一次修改于2017年2月29日。此外,于1985年9月14日颁布了《行政审判法施行令》,经过了10次修改,于1996年3月30日制订了《行政审判法施行规则》,经过了2次修改。
韩国的《行政审判法》是对因行政厅的违法或不当的处分以及其他公权力的行使等原因所造成的对国民权利或利益的侵害,通过行政审判程序进行救济,同时为实现行政的合理运作为目的而制定的法学,全文由7章44条构成。第1章总则规定了行政审判的种类,第2章规定了行政审判机关,第3章规定了当事人及关系人,第4章到第6章分别规定了行政审判请求的提出、审理及裁决等行政审判程序。第7章是附则,规定了证据材料的返还及文书送达等等内容。
二、中韩行政复议程序若干规定之比较略论
(一)申请与受理程序中,行政复议申请被受理后是否停止执行原行政行为的规定之比较
我国《行政复议法》第21条规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;(四)法学规定停止执行的。”
韩国《行政审判法》第4章第21条列7款对停止执行作出了规定。第2款规定:“委员会认为避免因处分或其执行或程序的速行而产生难以恢复的损害且有紧急必要时,可以根据当事人的申请或依职权,决定停止或部分停止处分的效力、其执行或程序的速行。只有在以处分的执行或停止程序的速行,不能达成其目的时不适用处分的效力停止。”第3款和第4款规定,停止执行的决定如不符合公共利益时不能作出,停止执行的事由消失的,应撤销其决定。第5款规定了当事人提交的停止执行请求书应具备的相关事项。第6款和第7款是委员会作出停止执行决定时的相关规定。
从以上法条比较中可以看出,在行政复议期间,中韩两国对原行政行为都采用不停止执行的准则,但又都规定了例外的情况,但我国《行政复议法》关于停止执行的规定仅限于列举的几种情形,而且对这种情形规定得不具体,如第21条第1款中未明确规定,被申请人在何种情形下,可以认为停止执行。韩国《行政审判法》的规定较详细,即对停止执行的含义、作出停止执行决定的目的、停止执行决定的情形及行政复议机关作出停止执行决定时应注意的事项及停止执行决定的撤销等问题都一一作出了规定。但是,关于停止执行的具体要件没有作出规定。
(二)审理程序中审理方式之比较
我国《行政复议法》第22条规定:“行政复议准则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三者的意见。”
韩国《行政审判法》第26条规定:“(1)委员会认为必要时,也可以审理当事人不主张的事实。(2)行政审判的审理采用口述审理或书面审理。但是,当事人申请口述时认为以书面方式也可以作出决定的情况以外,应进行口述审理。(3)委员会作出口述审理时,应确定日期传唤当事人和关系人。”
从以上法条比较中可以看出,中韩两国大体上都将行政复议的审理方式分为书面审理方式和开庭审理方式。我国的开庭审理方式类似于韩国的口述审理方式,但我国对开庭审理方式只是准则性地规定可以采用听证的方式进行,而韩国的规定较之我国完善,在进行口述审理时除了简单的案件以外,申请人与被申请人双方都应出席。对将哪一种审理方式作为准则的问题上,韩国《行政审判法》在1995年12月6日的修改中删除了行政复议准则上应以书面方式审理的规定,可以说是立法上的一个进步,因为口述审理有易于判断当事人的意思表示,易于整理焦点,而且在陈述有矛盾或不足时,容易通过当事人双方辩论进行判断,有利于复议机关作出公正的决定。我国准则上采用书面审理方式,实践中“在效率准则支配下的书面审理方式使行政相对人缺乏陈述和对质的机会,与公开准则不相吻合”。
(三)决定程序中作出行政复议决定的机关之比较
我国《行政复议法》第31条第2款规定:“行政复议机关作出行政复议决定,应当制作行政复议决定书,并加盖印章。”
韩国《行政审判法》第2章专章规定了行政复议机关。第5条第1款规定:“为了审理和裁决行政审判请求,除了依照第2项到第4项的规定以外,设立作为相关行政厅的直属上级行政机关的行政审判委员会。”此外,根据第5条第3款规定,裁决厅是国务总理或中央行政机关时,国务总理行政审判委员会作为行政复议机关。
从以上法条略论中可以看出,我国没有专门的行政复议机构,行政复议机关中负责法制工作的机构来负责审理复议案件,而办理行政复议案件只是法制工作机构的职责之一,工作独立性比较差,而且只有审理的权力,最后的复议决定还是由复议机构所在的行政复议机关作出,“行政复议机关与被申请人之间却有着千丝万缕的行政隶属关系,这就不能不使人对行政复议案件审理结果的公正性产生怀疑。”韩国的行政复议机关分为行政审判委员会和国务总理行政审判委员会,这一机构专门审理行政复议案件,工作独立性非常强。在韩国行政复议法最后一次修改前,行政审判委员会作为行政复议机关只有审理的权力,没有裁决的权力,裁决由专门的裁决厅负责。但是,为了简化行政复议的审理程序,最近一次的修改中,规定这一机构既审理行政复议案件,又裁决行政复议案件,从而大幅缩短了行政复议案件的审理期限,修改前的审理期限为80日,修改后为65日,大大提高了行政复议的效率。
三、对完善我国行政复议程序的启示
从上比较中可以看出,韩国的《行政审判法》对复议程序的规定趋于司法化,非常详细、具体、可操作性强,便于当事人参加复议,对完善我国行政复议程序有很大的启示。
(一)完善申请与受理程序方面
停止执行原行政行为的制度是为防止行政权力的滥用,避免和减少行政行为的继续实施可能给申请人带来的损害为目的而设置的,如没有此项规定,在某些情况下会给申请人造成无法恢复与挽回的损失。我国《行政复议法》虽有停止执行的规定,但是因其规定比较准则,实践中很难操作,赋予行政复议机关很大的自由裁量权。这一方面应借鉴韩国的做法重构停止执行的规定。第一、应明确规定停止执行的含义,并且应对其要件作出明确的规定。其要件可以表述为:1.作为停止对象的行政决定的存在。2.行政复议正在进行。3.行政复议决定的继续执行可能导致难以恢复的损害。4.有紧急必要时。5.停止执行的决定不能作用公共利益。第二、关于复议机关作出停止执行决定的情形及具体程序作出明确规定。第三、明确规定复议机关撤销停止执行决定的相关程序。
(二)完善审理程序方面
行政复议较行政诉讼而言,其优势在于能够迅速、简便地解决行政争议。就行政复议审理方式来讲,也要求复议机关迅速、简便地审理案件。因此,我国主要采用书面审查方式审理行政案件。书面审理方式迅速,简便、有利于提高行政复议的效率。而书面审理方式同时也可能导致复议结果的不公正,因为以书面审理方式进行审理时,当事人不能互相质证,进行抗辩,导致当事人的参与性不够。此外,我国《行政复议法》对于开庭审理方式的规定可操作性差,使开庭审理方式流于形式。因此,这一方面也应借鉴韩国的做法,将行政复议以书面审理为准则的规定改为,行政复议可以采用书面审理方式或开庭审理方式审理,使复议机关视不同情况灵活地决定采用哪一种审理方式,同时对开庭审理的具体程序作出明确的规定。
(三)完善决定程序方面
在我国,行政复议决定最后由行政复议机构所在的行政复议机关作出,行政复议机构无权作出复议决定。其立法意图是行政复议贯彻“职能分离”的准则,既行政复议的调查机关与决定机关分离。但是在实践中复议机关可随时干预复议案件的审查,复议机构的工作不独立,很难保证其结果的公正。在这一方面韩国的做法在世界上也是非常先进的,即由独立性很强的专门的行政复议委员会既审理行政复议案件,又做出行政复议决定,工作效率很高。我国有学者指出:“即行政行为的合法与正当与否的裁决权应从行政行为的执行机关分离出来,形成一个独立的机构来对行政复议案件进行裁决。”我国可以在行政复议机关内部设立相对独立的“行政复议委员会”,由这一机构全权负责复议工作。这样既可以保证复议结果的公正性,也可以促进复议机构的专业化。
综上所述,韩国《行政复议法》对于行政复议程序的规定,对完善我国行政复议程序提供了很好的参考,也带来了很多启示。行政复议程序的完善对规范行政复议权的行使,保证行政复议结果的公正性,都具有非常重要的意义。我国应从自己的实际出发,借鉴各国法制对自己有益的经验和立法上的可取之处,修改和完善现行《行政复议法》对于行政复议程序的规定,使这一制度在我国行政法治的建设中发挥更大的影响。
注释:
行政厅指韩国的行政机关。
处分是指行政厅作出的行政决定,相当于我国的行政机关作出的行政行为。
全称是行政审判委员会,是韩国专门的行政复议机关。
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