摘要：韩国高等教育的快速扩张、较低的生均经费、高度依赖于私人资本、高等教育的等级结构和政府的高度管制是韩国高等教育系统的显著特征。从政治经济学视角对韩国高等教育快速扩张的历程进行理性而系统的略论，可以为其他国家提供可资参考的依据。基于韩国高等教育快速扩张的经验，政府支持不一定是高等教育扩张的主要动力。只要高等教育的大门是开放的，教育回报就会使投资成为正当理由，就能够点燃高等教育扩张的动力。
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关键词：韩国；高等教育扩张；政治经济学；大众化
中图分类号：G6491 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2017）06-0014-10
引言
依据高等教育扩张的特征，特罗（Martin A. Trow）把高等教育系统分为三个阶段：“精英化、大众化和普及化”。[1]在精英化系统中，少数精英分子在相对均质和孤立的环境中接受教育，这种高等教育系统为未来领导者培养心智与品性。大众化系统侧重于知识和技能的传授，受教育机会不再是一小部分精英分子的特权。在普及化系统中，接受高等教育成为社会中上层阶级的义务，使所有人能够快速适应社会与科技的变革。尽管有关概念和分类标准涉及诸如教学措施、学生特点、和高等教育机构的特点等因素，但区分不同类型系统的关键因素仍是入学率。因此，他建议用“入学率15%和50%来区分高等教育系统”。[2]
韩国在极短的时期内进入高等教育普及化阶段。1945年，从日本殖民统治中解放时，韩国境内仅有一所大学。1950年，韩国拥有55所高等教育机构，学生仅11358人（入学率不到1%）。2017年，韩国高等教育入学人数增至350多万人，当前韩国高等教育入学率已超过80%。2017年，年龄在18-21岁的人口中有484%进入四年制大学。另外，年龄在18岁、19岁的人口中有197%进入两年制初级学院。依据特罗的定义，韩国在20世纪80年代初就已经进入高等教育大众化阶段，在本世纪初进入高等教育普及化阶段。
一、1980年高等教育大众化前韩国教育系统的历史发展
现代韩国高等教育机构可以追溯到19世纪晚期，当时西方作用了韩国教育系统的早期发展，一些基督教传教士建立了现代教育结构。1885年，美国卫理公会传教士亨利（Rev. Henry）在韩国教授英语，1886年被高宗皇帝赐名为培才学校，现在它仍是一所大学和高中机构。1886年，另一个美国传教士建立一所女生学校，高宗皇帝赐名为梨花学校，就是现在梨花女子大学的前身。1885年，美国传教士艾伦（Horace Allen）是皇帝的一名御医，他建立了一所医学校，1893年并入世博兰斯医科学校――该医学院在韩国独立后并入延世专业学校，现今是延世大学的一部分，而延世大学最初是由安德伍德（Rev. Underwood）于1915年创建的朝鲜教会学校。1897年，美国传教士贝尔德（Baird）在平壤建立了崇实大学，由于抗议日本战时军国政府强行的皇帝崇拜而关闭，韩国战争后在首尔经过重建而发展为崇实大学。当基督教传教士建立更多学校期间，一些韩国的进步人士也创办了私立教育机构，如普成学校是由贵族李勇义于1905年建立的，后来发展为高丽大学。佛教僧侣于1906年建立了一所高等教育机构，名为明津学校，后来成为东国大学。明新女子学校是专为女性设置的教育机构，后来发展为淑明女子大学。
在李氏王朝后期，蓬勃发展的现代教育系统因日本帝国的侵犯与兼并而遭到破坏。当韩国成为日本殖民地时，日本政府对韩国教育极度压制，不允许韩国拥有一所大学，而且初等与中等学校的年限不得长于日本，只有通过留学方式才能满足高等教育需求。许多人去日本或中国接受高等教育，也有一些人去了美国。然而，他们大多数是典型的亲日派特权阶层，或者是积极参与韩国独立运动的人士。1919年的韩国独立运动后，这种歧视性教育政策才发生变化，日本人企图对韩国实施同化政策。1924年，日本政府在首尔创建京城帝国大学以满足高等教育需求（包括想定居韩国的日本人），并掀起一场按照日本高等教育模式建立的私立大学运动，但“班级规模非常小（通常不足200人），仅三分之一韩国人”，[3]仅一所“大学”。“一些私立、公立高等教育机构被称为工程学、法律、商学、和教育学专业学校”。[4]
在积极方面，日本殖民统治彻底消除了朝鲜王朝的社会等级制度。许多早期对殖民统治的同情来自“两班”（贵族）阶级，新的政体取消了来自这个阶级的社会经济作用。殖民政府建立的中等学校和大学采取精英考试的方式录取学生，顺利毕业于这些学校的学生在殖民地政治经济中拥有被聘为专家和经理类高级职业的优势。同时，日本帝国政府留下一个极端独裁的学校系统。1939年日本发动战争时，学校要求学生身穿士官式黑色制服，韩语论文，每个上课日以军队方式由校长做公开演讲的检阅游行和体育锻炼。学生在学校的行为受到严格约束，校长和教师对学生有很大的权威，包括肉体惩罚。在日本殖民统治期间，初等教育得到实质性的发展，然而韩国人接受较高水平教育的机会却被严格限制。1945年，韩国脱离日本的殖民统治时，仅65%小学年龄孩子和不到5%同龄孩子进入中等学校，不足05%学生进入高等教育。1945年，仅有19所高等教育机构（仅一所被称为“大学”），学生总数不足7819人。
因为在半岛建立统一的朝鲜政府已不可能，1948年南韩（大韩民国）和北韩（朝鲜民主主义人民共和国）分别建立。新南韩政府缺乏成功地运行学校系统的基础设施或资源。解放后不久，40%小学教师、70%中等学校教师的日籍教师返回日本，而解放后各级学校的入学人数激增，表明殖民期间的教育需求是被极度压制的。1945-1950年间，小学入学人数倍增。在此期间，尽管增加的绝对规模较小，但“初中入学人数增加了四倍，高中入学人数增加了五倍”。[5]56同时，南韩高等教育机构数量增加到42所，入学人数约为24万人，包括四所综合性大学（首尔国立大学、延世大学、高丽大学和梨花大学）。 1950年6月1日，南韩李承晚政府宣布初等教育普及化和免费的雄伟计划。然而，同年6月25日朝鲜战争的爆发打破了教育系统扩张计划，许多学校被迫关闭或转移以躲避军事冲突的损坏，许多学生由于战争而不能正常上课。此外，许多学校的建筑物也遭到破坏，因为在战争期间他们往往因被武装部队使用而通常成为攻击目标。
在李氏政府期间，韩国高等教育获得惊人的扩张。1960年，高等教育入学人数增加到10万多人，公立、私立高等教育机构都得到扩张。朝鲜战争时期，一些大学在省辖市（例如釜山和光州）开展教学活动。由于这些国立大学暂时存在于人口少的省区，所积累的经验使长久地创办国立大学成为可能。战争后一年，韩国每省至少创办了一所国立大学。同时，1949-1950年土地改革规定刺激了大地主把土地所有权转让给学校，因为政府免除对学校土地的兼并。此外，政府对高等教育放任自由态度导致许多教育公司家进入“教育商业”。
战争结束后一段时期，初等教育需求再次急剧增加。政府尽力解决初等教育快速增长的需求，但公共资源却极其匮乏，能够从被破坏经济中动用的国内资源非常少。1954年，教育部预算是政府预算的42%，1960年增加到152%。“尽管政府获得大量国外资助，尤其来自美国的，但仍无太多资源分配给教育机构，除非美国援助的新校舍建设”。[5]56
面对小学教育需求的增长和公共资源的不充足问题，政府决定通过分配较少公共资源而要求私人部门承担大量教育成本的方式满足快速增长的教育需求。当时生均教育经费投入很低，如20世纪50年代晚期生师比超过60，没有足够的教室，两至三个班级共用一个房间，学校设施很低劣，甚至缺少基本的供暖（更别提制冷）设备，学校教师也严重匮乏。政府建立一些培训小学教师的正规学校。为了吸引更多的学生，这些学校基本是免费的。然而，他们的薪酬水平低于私立部门的工人。作为补偿方法，教师拥有更好的工作保障、基于教龄的工资和较高退休金。此外，教师可以向学生收取每月费用以补充正式工资。因为教师收取准学费对其教育任务不利，所以每所学校成立一个学生家长组织。尽管此组织有责任沟通家长和教师，但主要目标是筹集额外资金以运行学校，因为分配给学校的公共资源太少。“该组织支付给当地学校的经费多达80%。虽然普及小学教育是官方政策，但学生必须向该组织支付费用。如果学生不交付，可能不被允许上学，教科书和其他教学资料也须由学生购买。”[5]56
显然，数量扩张是政府的首选。事实上，政府对所有初等、中等学校存在自动推销政策。然而，学生之间也存在分类机制，所有初中、高中学校有专门的独立机构进行竞争性入学考试，只有通过某校入学考试的学生才能进入那所学校就读。由于中等学校具有不同质量水平、教师和学校设备和不同声望与毕业生基础，所以入学考试是学业成绩的重要分类机制。
根据初中学业成绩的全国性分类体系导致小学生的激烈竞争，许多家长花费大量的额外金钱（除了支付给学校的如教师小费和教学资料的费用）用于私人教育辅导孩子为初中入学考试做准备。初中生的私人辅导较少，因为初中已存在全国性分类体系。教师为相对均质化的学生提供课程，学生则从同侪群体效应中受益，预期在下一轮竞争性入学考试中获得学业成功。自动的推销政策掩盖了学生的异同，而竞争性入学考试则强化了学校的异同。
1961年，朴正熙通过不流血政变而接管政权，其最初政策目标是通过奖励出口促进经济快速增长。为了达到此目标，政府开始采取一系列五年经济发展计划并强力推行。该计划包括资助工业家的资本积累尤其出口产业，抑制工资以使国内产品在世界市场上更具有竞争力。“实践证明了经济计划的效果，在朴氏政府领导下韩国经济开始快速增长。”[6]
20世纪60年代初，逾95%小学年龄孩子注册入学。尽管大部分教育经费由家庭支付，但已基本实现普及小学教育目标。20世纪60年代期间，政府坚持不懈地提高公共投入以“完全”普及小学教育，小学教师收取“小费”的实际数额不断减少。最初在贫穷地区启用的免费教科书计划后来惠及全国，“1971年已有462万学生享受免费教科书计划。1971年，MOE（教育部）预算占政府全部预算的19%，小学教育的投入预算也越来越多。”[7]
小学入学人数的快速扩张对中等学校需求产生了直接的作用。越来越多的政府公共投入资源兑现了普及初等教育的承诺，于是中等教育系统的私人提供者角色变得更加突出。20世纪60年代，私立中等学校迅速发展，1965年私立中等学校数量为513所，到1970年增加到698所。1969年，就读于私立初中的学生比例为502%，1952年为335%。同年，就读于私立高中的学生比例为533%，1952年为203%。
私立中等学校的激增导致一些欺诈行为。虽然政府不允许盈利性学校，但大多数学校的经营者却利用逐渐增多的教育需求谋取利益，学费收入有时转变为所有者的个人开支而非学生教育，甚至建校者通过买进不动产而把学校作为一个免税的财富积累机构。私立学校在中等教育中扮演主导角色，这与小学几乎不存在私立学校的情况形成鲜明的对比。
另一个严重的社会问题是为考取知名中等学校的激烈竞争。许多富裕家庭花费大量金钱用于私人辅导，以使孩子在入学考试中占据优势。公立中等学校是收取学费的，但比私立学校低得多。同时，教学质量、设备和较知名公立学校的声望则比私立学校高得多。
中等学校的竞选性导致全国初中、高中学校的排名，于是出现了争取好学校的激烈竞争。如此激烈的竞争使教育政策制定者意识到问题的严重性，如私人辅导费用增多和年轻人压力过大。朴氏政府对这些问题的应对是均等政策，在均等政策下所有学校，包括公立、私立机构被迫放弃选择新生的权利。教育部通过抽签形式来分配各地区学生，并规定私立学校的课程、学费和教师工资要与公立学校保持一致。同时，政府承担私立学校运营费用的亏损（不是成本）。这样，私立学校在录取学生、教学内容和教师质量方面几乎变成公立。私立、公立学校的惟一差别是治理结构方面，私立学校所有者可以保留对学校治理的某些权力，如任命教师和董事会、非盈利性教育活动和改进学校设备，但这些需要在政府监管下进行。 1969年，韩国开始实施均等政策，首先在初中，然后到高中。1969年，首次执行初中均等政策，第二年扩展到主要城市。1971年，全国所有初中学校都顺利执行了此政策。与初中均等政策的广泛而彻底形成对比的是，高中均等政策则是较为平缓地实施（有时还出现逆反），虽然历经许多的修改仍然存在很多的异议，而且从来没有在全国得到彻底的实施。2017年，在政策实施区域内约有60%的学校、70%的教师和70%的学生。尽管反复的修改，但政策的基本框架仍然没有改变。近30年来，均等政策已成为韩国教育政策最有争议的话题。更多对于中等学校均等政策的信息见文献[8]。
高等教育不是朴氏政府政策日程上优先考虑的问题。事实上，朴氏政府极力压制高等教育提供者是有原因的。首先，在李承晚统治末期私立高等教育机构快速增加，尽管他们理论上是非盈利性机构，但却是实际上的盈利性机构。许多机构所有者通过控制管理权、财务，甚至对教师的任命权，滥用松懈的管制以谋取个人利益。为了减少这种欺诈行为，朴氏政府所行使的基本机制是通过微观管理进行严格管制。第二，教育计划者担心高等教育毕业生失业，认为如果允许高等教育扩招将出现这种情况。第三，政府不提供公共高等教育经费，而中等教育扩招是最迫切的任务。最终，通过两次重要的政策变革满足了高等教育的潜在需求：第一次高等教育扩张是1980年全斗焕统治时期，第二次是1995年金泳三统治时期。
二、韩国高等教育大众化的政治经济学略论
韩国高等教育扩张经历三个阶段：第一阶段是李承晚政府时期（1948-1960）。政府集中大量公共经费迅速发展初等教育，同时经济发展不充分、战争和腐败使政府对高等教育放任不管。在这种情况下，许多教育公司家进入市场满足高等教育快速增长的需求。1949年，政府实施全国土地改革以重新分配土地所有者，因用于教育的土地免税改革使一些大地主开始创办私立学校，包括高等教育。第二次扩张发生在军事独裁的全氏政府时期，此时解决过度高等教育需求的方式是前任朴正熙政府规定的学生限额的增加。第三次高潮发生在金泳三政府时期，这是强调解除管制、自由进入和竞争的温和保守派政府。我们将在下文详细讨论后两种政策议案，因为第一次扩张时期的高等教育人数仍然非常低。
尽管中等学校的迅猛扩张，朴氏政府仍采用极度压制高等教育扩张的政策，限制到每个高等教育机构具体学院的入学人数。这种极端压制性微观管理政策的实施有两个目标：首先，韩语论文网站，政府想处理高等教育机构所有者的牟取暴利行为，但中等教育的扩张和资助私立中等学校运行费用的均等政策都需要大量的教育投入。此外，快速工业化策略需要人力而不需要过多的大学毕业生。尽管实施了压制性政策，但高等教育的需求仍在增长。20世纪70年代后期，高等教育需求有明显的增加。1978年，所有大学的入学限额是76万，而参加大学入学考试的毕业生数量是32万，其中超过三分之一的学生是复读生。尽管朴氏政府逐渐增加限额，但增加的限额仍远远不能满足渴望接受高等教育的高中毕业生数量。（见图1）
1980年，全氏政府开始实施教育改革，韩国高等教育开始进行重要的扩张。在朴正熙遭暗杀后形成的权力真空期间，全斗焕于1979年通过军事政变获得了政权，因此他的统治缺乏政治合法性，在朝野上下引起对政治的极度不满情绪，全氏政府需要解决此时的社会挫败状态，而公众最关心的社会问题是考大学的困难和私人辅导的财政负担。尤其，1960年起的军人政府遭到最关注高等教育价值的城市中产阶级的极力反对，因此全氏政府的教育改革的重要内容之一就是满足被压抑的高等教育需求。
1981年，全氏政府把大学录取人数提高到原来确定限额的130%，第二年又提高到150%，然而不允许大学让学生全部毕业，并依据以前录取限额设置了毕业人数限额。这项政策致力于减少入学考试的竞争，鼓励大学生在大学求学期间更努力地学习。在大学里，大多数学生是自发地学习进步然后而毕业。众所周知的是，学生在大学期间并不是学习，而是积极地参与政治，诸如反政府示威游行。同时，政府允许很多公立初级学院升格为大学。
所有的利益相关者非常赞同并接受大学录取限额的增加和两年制学院的升格，学生发现自己进入理想大学的机会得到增加，大学看到学费收入增加、财政稳定的可能性，公立初级学院看到提高学校声望和吸引更多学生和更多公共财政与私人资源的机会，公立大学教师担心教学负担增加的可能，不过收入的增加足以抵消这一点。
然而，毕业生限额却极不受学生和院校管理者的欢迎，而且实施起来相当困难。教师不习惯给大多数学生不通过的成绩，而且很难淘汰掉预先确定的学生。由于学生担心被淘汰，一开始就政治动员起来以防止被花费很多时间和金钱才进入的大学所淘汰，因此毕业限额不久即被废除，1988年政府被迫恢复入学限额。事实上，20世纪80年代初全氏政府的高等教育政策极大地扩张了入学人数。大学生规模从1979年约33万人增加到1986年的97万人。然而，在此期间初级学院入学人数没有发生很大变化，因为许多初级学院升格为大学。
同时，1987年韩国政治环境发生重大变化，即统治国家30年之久的军事独裁让位于一个充分民主的政府，从而得以进行公平的直接选举卢泰愚政权继任。尽管20世纪80年代采取了增加学生限额的方法，但高等教育需求比限额增长得更快。由于大学系统的限额政策，私立初级学院扩张满足了过量的高等教育需求，并成为高等教育系统的次等机构。
另一次推进高等教育扩张的政策变革是1995年金泳三政府（1993-1998）――温和的保守政体。金是1961年后的第一个平民总统，政府的重要政策目标是国家经济的自由竞争和解除管制。政府极大地放松高等教育管制，废除了大学入学限额（除首尔市区之外）。例外的是，限额占人口一半的地区采取了抑制增长的策略。这种政策转变鼓励许多位于首尔市区之外的私立大学增加了录取人数，因为录取人数增加能够直接转为更多收入。对新院校建设的限制也放松很多，导致新大学创办的高潮，包括位于首尔郊区的分校。 此外，首尔市区外创办了许多小型私立大学。因此，韩国高等教育系统的两个部分（大学和初级学院）的入学人数都在此阶段得到稳步增长。21世纪初，韩国高等教育的就学人数占传统大学年龄组人数的80%，几乎是一个不可能再增加的数字。
民主化时期，学院发展的最重要内容是教师协会的建立与法学许可。1960年国内动乱导致李承晚独裁政府倒台，初等和中等学校非常成功地成立了教师协会，一年内约4万教师（占所有教师的50%）加入协会。然而，1961年朴正熙军事政府解散了协会，并规定成立教师协会是非法的。朴的被暗杀和随后的民主运动使教师组织重新成立。20世纪80年代，许多社会领域普遍掀起反对独裁政府的运动。除了传统的在野政治家和知识分子的反独裁力量之外，还包括大学生、工人、宗教领袖、和参加运动的学校教师。1986年，初等和中等教育教师宣布了所谓的教育民主化宣言。这个宣言促使惯于腐败和滥用权力的私立中等学校建校者采取更民主的参与式管理，倡导政府官僚的较少干预，但要求更多政府资助。此外，认为教育目标应该由教师和父母确定，而不是政府和学校的所有者。
尽管政府的公然压制，但几千名教师仍于1989年5月28日成立了全国教师协会。为了制止这种非法活动，政府解雇了1527名学校教师，许多领导者遭逮捕。20世纪90年代，持续进行的教师协会运动使金泳三政府于1989年被迫回聘了1294名教师。1999年，左倾的金大中政府使教师协会合法化。此后教师协会在劳资集体谈判协议时被认为是其成员的法学代表。作为对其合法化的回报，协会不允许成员参与政治运动或发动罢工。然而，协会在许多情况下的确参与了政治运动，并通过告病假的方式配合罢工。教师协会是以激进和好战策略闻名的韩国民主劳动组合总联盟的重要组成部分，强大的韩国教师协会能够强迫政府增加对初等和中等教育的公共财政投入，却把高等教育部门交给私立机构来支持。可以说，大学教师的政治力量与教师协会是不能匹敌的，无论是成员规模还是组织能力。
尽管初等和中等学校注册人数迅速下降，但强大的教师协会导致政府对初等和中等教育高投入而对高等教育的低投入。与经济合作与发展组织其他国家相比，韩国教师的工资水平相对较高，而生师比却并非如此。在国际成绩测验中，韩国学生的优秀成绩和较高的生师比都为教师保持其地位提供足够的政治力量。
尽管中等学校实行均等政策，但是学院和大学的录取机制是选择性的。换句话说，学生对学校有完全自由的选择权，所有学校对学生也有完全自由的选择权，因此高等教育系统的等级结构仍没有改变。既然中等学校系统发生了全面变革，而高等教育领域仍保持竞争性的学校（学生）选择规则呢？有以下几个原因：首先，大学创造卓越和培养精英的社会压力仍没有消失。近来，提高高等教育国际竞争力成为国家政府的当务之急。事实上，政府开始通过一系列诸如“头脑韩国21工程” （Brain Korea 21，BK21）之类的项目分配大量资源以追求科研卓越，认为在大学内出最优秀学生是使他们走向科学和工程学探讨者的第一步。第二，一些社会经济阶层极力反对中等学校均等政策，20世纪90年代初政府不得不在转向更均衡的系统，改变中等教育均等政策的辩论持续了20多年。在这种环境下，高等教育均等政策是不可能实现的。第三，政府不能给高等教育提供大量公共资源干预学生选择。关于私立大学来说，大部分资金是非政府的。即使在公立大学，政府资金也相当有限。不增加足够的政府资金，较大的政策变革是不可能实现的。第四，继承日本殖民的精英主义和顶尖公、私立大学的较高声望在领导职位的毕业生心中根深蒂固，因为所谓SKY（首尔大学、高丽大学和延世大学）毕业生几乎都位居社会各领域的领导地位，要消除高等教育精英主义是很困难的。
尽管如此，在卢氏政府统治早期，劳动党曾提议拆分首尔大学（国家公立大学的龙头），遭到大多数政治、经济和学术精英们的极力反对。长期以来，首尔大学培养了大多数的精英分子。当流传拆分首尔大学的提议时，毕业生成功地发动制止倡议。高等教育（至少是公立大学）的均等化也曾被提议过，要求教授们在全国大学之间强制性流动，然而这项提议并没有得到多数人支持。显然，首尔大学（学生与老师）不愿意支持此项提议，因为此提议冲淡了大学的声望。另一种激进的消除精英主义的提议是统一所有的公立大学，不任命教师成员到具体的大学，而是由政府分配到不同大学，与初等和中等学校的教师相似，但这项提议也遭到保护高等教育系统精英主义者的抵制。
有一些公立大学，是由其他政府部门而不是教育部支持的，这些大学更倾向于精英教育。例如，韩国科学技术院是由科学技术部所支持，是以高度的精英教育为本的机构。院长是从一群世界闻名的科学家和工程学家中招聘，前任院长是一位物理学诺贝尔获得者。韩国科学技术院的学生几乎不交学费，入学竞争特别激烈。
尽管这些激进的挑战精英主义的解决方案并没有成功，却拉开了对于大学录取政策的精英教育和大众化教育之间的较量战线。通过管制大学入学考试，政府一直尽量减少顶尖大学录取竞争过度而造成的不良作用。虽然，大学有选择学生的自由，但必须遵守政府的指导方针――规定学校要更多地权衡高中学业成绩，而不是大学的单独测试，或仅仅使用全国统一考试的分数，因为这些考试分数是以九大组形式的报告，不是更为精确的分类系统（例如百分比）。在衡量高中学业成绩时，大学不得考虑高中学校间学业成绩的异同。在目前政府的管理下，现今所谓的“三不”政策是不可能有所改变的。
20世纪80年代以来，过量的大学毕业生导致就业市场要求工人也受过高等教育，高等教育的劳动力市场溢价减少。1981年，大学毕业生和工人特性（例如性别、经验等）和公司特性（例如工业、规模等）的高中毕业生之间工资异同约为45%。1994年这种工资异同逐渐下降为207%，此后这个趋势出现逆转，2017年大学毕业生的工资溢价增长到267%。
初级学院毕业生的相对工资也呈相似的趋势。然而，他们的净保费（在控制工人特性和公司特性因素后）远低于大学毕业生，1980年约20%，1994年逐渐下降到27%，2017年增至48%。初级学院相关于高中毕业生的优势不太显著，标志劳动力市场的确补偿了初级学院文凭，但也反映了学院的教学质量较低。此外，虽然初级学院本应当提供职业培训，但初级学院毕业生的失业率与高中毕业生之间几乎没有什么差别。 同时，高等教育毕业生的就业率也在减少，因为韩国经济不能创造吸引大学毕业生的专业工作。1997-1998年金融危机后，韩国经济开始完全复苏，每年国内生产总值增长率为4%-5%。然而，经济增长并不随着就业增长（所谓失业增长）。体面工作的数量从2017年71万减到2017年67万。体面工作的竞争性因大学毕业生数量的增加而增大（尽管关于“体面的工作”没有定论，但是这里主要指永久的、工资可与其教育和事业发展机会相匹敌的工作）。因此，许多毕业生在读大学期间或之后花费大量时间和精力寻找工作，这样使就业市场竞争更加激烈。
高等教育报酬的递减和高成本促使很多学生尤其来自上层与中产阶层的学生到国外追求更高的学位。根据美国国际教育机构数据，2017-2017学年有564766名学生在美国高等教育机构注册入学。在美国留学人数最多的国家中，韩国排名第三位，紧跟在76503人的印度和62582人的中国之后。同年，韩国学生59002人，占全部外国的104%。（见表1）他们中有46%申请本科课程，41%申请探讨生课程。而1975-1976学年，则仅有3260名韩国学生（占所有外国留美学生的18%）在美国高等教育机构注册。目前数字表明，近30年数量在急剧增长。此外，目前约有9000名韩国学生在美国注册英语精读课程。世界上，韩国选派了最多的学生到美国进行语言培训，日本紧跟其后。
三、高等教育扩张的相关理论与韩国的经验
全球范围都在进行高等教育扩张，许多社会科学理论尝试解释这一现象。第一类理论假设认为社会经济发展导致高等教育的扩张。人力资本理论从微观上认为，“如果对人力的投资（通过教育）能够产生回报并满足个人和家庭的需求，那么人力投资就发生”。[9][10]因为经济结构愈来愈基于尖端科技，所以劳动力需要接受更多的教育和培训。由于教育尤其高等教育的回报率增加，所以高等教育需求就会增加。然而，由于大学毕业生供应在增加，因此高等教育的回报率可能会减少，这种消极的市场信号可能降低或扭转高等教育扩张。
社会机能主义在宏观上假设，国家和精英统治者希望高技能专家来支持经济，现代经济的增长需要更多技术工人实现现代化，这是一个推动高等教育大众化的过程。即是说，在精英系统，本不能上大学的学生（因为他们的社会地位）发现他们可以进入这个系统，并能够在毕业后成功就业。专业人才的扩张导致高等教育从精英化转变为大众化系统。
与人力资本理论相比，讯息理论（或文凭主义）认为，高等教育需求受个人要获得“可见的”讯号（或文凭）的力量所驱使，以便自己能够向潜在雇主展示其“不可见的”但优秀的信息（例如高能力或动机）。在此种模式下，教育自身不能提升工人的能力，但文凭能够传达这名工人是优秀的信息。这种模式更极端的观点认为，“即使大学教育不能提升学生的人力资本，但只要能力高的学生比能力低的学生获得的讯号成本低，那么高等教育需求仍然会提高，因为高能力的学生渴望自己从其他人中脱颖而出。”[11]
新马克思主义理论假设认为，“精英们把高等教育机构授予的文凭当作门槛壁垒。”[12]依据此理论，大众化冲淡了这种文凭价值，导致精英力的减弱，因此精英们将阻止高等教育的扩张。新马克思主义理论还认为，由于社会阶级或层级的作用很强大，那么通过教育实现的社会流动是有限的。此外，如果经济增长不迅速，这个理论将会更加适用，在此种情况下较少的高等教育回报不会吸引更多中产阶级孩子接受高等教育。
高等教育需求可以通过促进消费而提高，学生可能喜欢在大学上课，也可能喜欢与大学有关的消费或活动。“这种情况下，将来的教育回报不一定是重要的因素。”[13]最后，高等教育需求随着高中毕业生的增加而增加，而高中毕业生的数量不仅依赖于人口因素，而且还与高中生所占百分比有关，后一个变量主要取决于中等教育政策。
在大众化高等教育体系中，总会有“过度教育”的危险（这里我们定义为：大学毕业生的劳动力溢价减少以至于低于经济资本成本机会）。“过度教育”可能存在几种情况。首先，最普遍的是政府对高等教育的大量资助。在此种情况下，高等教育的私人回报率比社会回报率更高，因为教育成本并不完全由个人支付。由于过多的政府投资，高等教育需求会比社会期望更大。“过度教育”的第二种途径是劳动力市场竞争性和不完全信号。毕业生的教育质量和教育作用不是完全可观察到的，个别学生会渴望获得超越最佳水平的教育。获得高等教育的决心可认为是“囚徒”的困境游戏，如果教育的私人回报不仅是依赖于个人教育，而且依赖于社会其他人的教育，那么其他人的高等教育阻碍个人劳动力的市场溢价，个人必须获得更多的教育，即使这种教育回报率低于资本机会成本。
韩国高等教育没有发展为西方的精英系统模式，精英系统的主要功能是培养未来精英的心智。即使美国传教士和韩国领导者建立的私立高等教育机构可能发展为精英系统，但被日本兼并后也会变成反对主流派。由于被殖民政府压制，私立高教机构变成培育民族主义的主要社会机构。此外，学生精英系统早在韩国高等教育发展过程中就已经建立了，即使日本殖民政府在首席大学――京城帝国大学的学生选择过程中歧视韩国学生，但还是保持了精英系统的完整性。自独立以来，即使管理过程发生了很多变革，但精英录取是未曾改变的准则。而且，历史上的日本殖民统治、朝鲜王朝的崩溃、日本的失败和美国的占领、民族国家的独立、韩国冲突、快速经济发展等时期的社会变革创造了社会变迁的环境，因此很难形成或维持一组关系密切的统治者把高等教育精英系统作为他们延伸特权的工具。
“社会阶级系统的分裂几乎使每个人能够通过教育成为‘两班’，（D.P.Lett）称之为韩国社会的‘两班化’。”[14]尽管朝鲜王朝的“两班”阶层是世袭的，教育是他们的特权，“新的”“两班”阶层是现代韩国城市中产阶级，他们通过争取更多更好教育而提升社会地位。塞斯（M.J.Seth）证明“进步派的美国开放准入观点是早期教育政策制定者所引进的，他在美国接受教育，尤其在纽约哥伦比亚师范学院师从杜威。”[15]尽管美国教育的其他方面，如分权和民主管理没有被采用，而美国教育系统的另一个面――开放准入在韩国教育系统一创立就被采纳。 特罗认为，美国高等教育系统在大众化之前即在做准备，赠地高教机构的出现使美国高等教育（不像欧洲高等教育）开始与平民的日常生活（如何更好地种植庄稼）接轨，而不是在孤立的象牙塔从事古典探讨（例如古典著作）。此外，高等教育系统在普及化之前也在为之做准备，因为实现高等教育普及化之前的20世纪早期进步主义运动和社区学院的建立，就以相对能够支付得起的学费和较容易获得的机会使工人阶级孩子能够进入高等教育机构。在此方面，韩国与美国极其相似，韩国高等教育系统即使在入学率仍较低（不到5%）时就为大众化在做准备，高等教育机构的大门为所有阶层敞开，成绩是确定入学的重要标准。
然而，这种社会学和制度学解释还不太全面。较高的高等教育回报，使接受更多教育的需求更加强烈。在高等教育发展的初期阶段，高等教育扩张的主要限制因素有两个：高中毕业生数量少，中产阶级的平均收入不足以支付高等教育费用。随着高中毕业生数量增加和中产阶级的平均收入增加，高等教育的需求也在逐渐增大。
朴氏政府对高等教育的抑制并未能阻止大众化，只是推迟了大众化时间。事实上，加强中等教育投入也就增加了潜在的高等教育入学者。此外，成功的经济发展也增加高等教育需求。抑制政策导致高等教育回报率更高，人为地提高回报率，反而刺激了高等教育需求。
斯科夫（F.Schofer）和迈耶（J.M.Meyer）认为，“高等教育扩张更可能发生在宗派和/或种族竞争性更激烈的社会，因为不同派别争夺领导权的竞争促使更多教育。”[16]然而，韩国案例表明，这种动力不是主要的。韩国是语言和文化同质的国家，人们之间没有种族或语言竞争。韩国经验表明，即使在相对同质的文化环境下仍可能表现非常强烈的教育热。
然而，韩国经济成功和社会地位竞争被认为是主要的个人和社会目标。自朝鲜历史上存在的社会分层体系被日本殖民统治、朝鲜战争、新政权建立和军事政变所摧毁，竞技规则不断被扰乱，这种环境下的教育（作为人力资本和文凭）被看作个人提升地位的重要渠道。
韩国高等教育扩张主要源于私人资金的事实值得注意，它产生这种理念：教育主要是私人产品，在普及化和大众化系统可以成功地由私人资金支持。基于韩国的经验，只要进入高等教育系统的门是开放的，教育回报就使投资成为正当，就能够成功点燃高等教育热。
韩国没有太多的贵重矿物和其他自然资源，因此认为资源丰富国家高等教育扩张更快的观点是站不住脚的，事实上这种因果关系可能相反。增加人力资本（正如增加实物资本）可能作为经济增长的发动机，通过经济增长提高收入能够促进社会普及高等教育。
韩国经验告诉我们，政府支持不是高等教育扩张的主要动力，是市场需求点燃了扩张热。不同政治时代和社会结构中，韩国政府以不同方式扮演了相反的角色：在行政机构混乱时，政府采取不干涉政策；在政府强权与独裁时，实施强大管制和控制政策；在政府民主时，不得不通过利益相关者参与政策制定。无论情况如何，政府角色大多数是起反影响的，并没有通过积极分配更多公共资源来推进高等教育扩张。这种现象表明这种观点：政府角色应该限制在高等教育政策的制定和透明操作方面，而不是通过直接投入财政资源。韩国经验还告诉我们，可支付性不是高等教育扩张的主要方面，重要的是能够产生高等教育的高回报率。
实现高等教育普及化不是解决不平等和社会贫穷问题的灵丹妙药。即使入学率低于80%，仍然不会减少收入不平等。事实上，近来经验表明收入不平等凸显是因为组群间存在不平等（如大学毕业生之间的不平等），初级学院毕业生的回报率降得如此低以至于和高中毕业生的溢价差距不到5%，如此低的教育回报可能与其系统的教育质量极低有关。正如上文提到的，该系统较高的学费和生师比不利于为低收入和不聪明学生提供入学机会。
韩国初等教育扩张发生在经济腾飞十年前的事实，表明教育需求的增加可以不因经费投入的增长而提高。在韩国案例中，后任政府通过政策使早期政府的人力资本更有效的发展。如果朴氏政府在20世纪60年代不能利用人力资源的扩张，那么普及初等教育计划就不可能有效地实施。也许初等教育的扩张相对比较容易，不需要牺牲质量来增加财政投入。然而，如果国家经济增长速度不高，那么教育投入的水平和输出质量就可能很低，初等教育的快速扩张将导致教学质量低，不可能实现教育的经济回报，因为教育扩张并不必定带来经济增长。然而，韩国案例中激进的初等教育扩张是有效的，因为下一任政府实现经济的成功增长。
大学毕业生的快速扩张极大地减少了工资溢价。在这一点上，高等教育扩张消除了精英主义的作用。然而，最近证据表明，大学毕业生工资溢价的逆转可归因于韩国向知识型经济的转变。此外，五所最顶尖大学的毕业生比30名以下大学的毕业生的工资约高出20%，于是顶尖大学的劳动力市场溢价仍得以保持。同时，精英和平等之间的公共政策冲突仍在继续。虽然目前政府把推动公平作为优先考虑的目标，但他们的行动却是矛盾的。政府大力支持科研基金，这些资金往往被分配到顶尖大学。持续以限制学生入学名额的政策作为提升质量主要手段的实践已饱受争议，因为如今政策的制定已经更具有参与性和政治性。
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