전통적으로 산림은 깨끗한 공기를 제공하며 이름다운 경관, 종 다양성 측면에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 이러한 산림의 역할이 치산, 산림녹화, 산림보호, 홍수방지 및 수자원의 확보,...
전통적으로 산림은 깨끗한 공기를 제공하며 이름다운 경관, 종 다양성 측면에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 이러한 산림의 역할이 치산, 산림녹화, 산림보호, 홍수방지 및 수자원의 확보, 산림자원 활용 등의 원초적인 활용과 목적으로부터 점차적으로 산림치유, 힐링 등 산림을 이용하는 쪽으로 변화하고 있는 경향이다. 또한 최근의 기후온난화, 국민 생활수준의 향상으로 인한 여가 증진 등 다양한 환경 변화를 통해 점차적으로 야외 여가활동, 자연자원 관련 일자리, 산림상품, 재생에너지 및 이산화탄소 흡수 등의 역할로 점차 그 중요성이 확대되고 있다. 이처럼 산림의 가치에 대한 패러다임이 변화하면서 이에 대응하기 위한 산림행정체계의 인식 또한 변화의 필요성이 요구되었고 이러한 패러다임에 부합되는 산림행정체계의 변화를 유발하게 되었다.
이와 같이 산림에 대한 인식과 가치가 변화하면서 다양한 정책선호(policy preference)를 갖는 이해관계자가 산림정책 과정에 영향을 미치고 있다고 볼 수 있다. 특히 산림의 생물다양성 확보 기능과 지구온난화 방지 기능 등 산림보호를 통해 유발되는 경제적 효과에 중점을 두는 옹호연합(advocacy coalition)의 입장과 임업, 산림개발 등을 통해 확보되는 직접적인 경제적 가치에 중점을 두는 옹호연합의 입장이 상충되면서 정책이해관계(policy interest)가 다르게 나타날 것이다. 특히 산림정책 또한 다른 분야의 정책들과 마찬가지로 사회·경제적 변수 이외에 정권의 변화나 촉발사건(triggering event)등에 의해 산림정책의 경로의존성(path dependency)이 변화하는 정책변동이 유발될 수 있다.
최근 산림법이 폐지된 이후 제정된 ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣, ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣, ｢산림문화휴양에 관한 법률｣등은 산림의 생태적 건전성을 확보하면서 동시에 산림자원의 유지 증진을 통해 후손에게까지 산림개발과 보전이 이루어질 수 있는 기반을 마련하였다. 따라서 이러한 산림이용에 대한 패러다임 변화에 부응하기 위해서는 현재 변화하고 있는 산림정책의 정책 변동에 대한 고찰이 선행될 필요성이 있다.
따라서 이러한 외적 환경 변화 및 정책적 환경 변화를 반영하여 산림청에서는 제5차 산림기본계획을 시대의 요구에 따라 정책 변경을 추진 중이며 이러한 정책 변화의 맥락에서 과연 패러다임의 변화가 정책변동을 유발하는지를 실질적으로 고찰해보고자 하였다. 이러한 견지에서 제4차 산림기본계획에서 제5차 산림기본계획으로 패러다임의 변화가 유발되면서 산림정책이 실질적으로 변동하였는지, 변동이 이루어졌다면 어떠한 형태로 정책변동이 이루어졌는지를 분석하고자 하였고 이를 분석하기 위하여 산림기본계획의 변화 내용, 투입요소로서 법률과 예산의 변동을 분석하고 이후 산림정책의 실질적인 내용인 연도별 업무 추진계획을 분석하여 산림 패러다임 변화에 업무 추진계획상의 정책이 부응하고 있는지를 분석하였다.
분석 결과에 따르면 산림기본계획의 변화는 제4차 산림기본계획과 제5차 산림기본계획이 산림휴양 및 문화정책, 기후변화에 대한 대응, 친환경 임업 육성, 생활 밀착형 산림정책 추진 등에서 차이를 보이는 것으로 도출되었으며, 투입요소인 법률에 있어서는 산림문화 및 휴양기능의 강화, 그리고 예산에 있어서는 산림보호와 산림이용이 융합된 형태의 자원 분배의 강화가 이루어지고 있는 것으로 분석되었다. 이후, 산림정책 내용의 변화에 있어서도 산림복지 기능의 강화, 산림재해 예방 및 안전기능의 강화, 친환경 임업 육성 강화, 기후변화에 대응하기 위한 산림육성 등이 중점적으로 이루어진 것으로 나타나서 산림 패러다임의 변화에 따라 산림정책의 변화가 이루어진 것으로 분석되었다. 특히 산림이용 정책의 경우 기존의 산림정책이 친환경적으로 변화된 정책승계 형태의 정책변동이 이루어진 것으로 판단되며, 산림보호의 경우 보호에 이용이 접목된 정책혁신의 정책변동이 유발된 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 결국 산림기본계획이 산림정책의 근간으로 제 역할을 담당하고 있음을 알 수 있으며, 장기적인 정책기조의 변화가 실질적으로 단기적인 정책변동을 유발하는 것을 확인할 수 있다.
본 연구는 산림정책과 관련된 다양한 선행연구들에서 연구 관심으로 주목받지 못했던 산림정책의 변동을 패러다임, 투입요소, 정책전환, 그리고 정책변동으로 구분하여 심층적인 분석을 수행하였다는 점에 함의가 있으며, 동시에 산림기본계획이 시대에 맞는 변화에 적응하고 있는지에 대해 살펴볼 수 있다는 점에서 함의를 지니고 있다. 뿐만 아니라 앞으로의 산림정책에 있어서 산림복지의 기능, 친환경적 산림자원의 육성과 개발로 묘사되는 산림이용이 점차적으로 장기적인 산림의 상태를 보존하면서 부가가치를 창출할 수 있는 이용이 이루어지고 있다는 점을 다각적으로 접근하여 도출하였다는 점에서 의의를 지닌다. 특히 텍스트 네트워크 분석을 결합함으로써 그동안 정책변동과 관련된 연구가 연구자의 주관에 의존한 분석결과를 도출함으로써 객관성이 저해되었던 점에 비해 매우 객관적인 부분에서 타당성을 보완하였다는 점에서 차별성을 지닌다. 앞으로 건강을 전제로 한 산림의 이용 확대가 예상되며 산림청의 정책 또한 보호와 이용이 융합된 산림정책으로 계획되어야 할 것으로 사료된다. 본 연구 이후 산림정책의 변동에 대한 관심의 증대로 더 많은 후속 연구가 진행되어 산림정책에 대한 다양한 연구가 이루어질 수 있기를 기대한다. 앞으로 산림정책 변화의 전략적 방향성은 산림정책 의제 설정에 있어 다양한 이해관계자들의 니즈를 수용할 수 있는 정책 내용과 다양한 사업의 제시와 다양한 정책행위자가 참여할 수 있는 통합적 거버넌스의 구축, 그리고 이러한 협력을 통해 산림보전과 산림이용이 상생할 수 있는 사업(비즈니스)모델 또는 창조적 산림 사업영역의 구축과 전략기획 등이 포함되어야 할 것이다.
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